政府采购制度改革思考

一、政府采购概述

政府采购是指各级国家机关、（实行预算管理的）事业单位和团体组织，使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取依法制定的集中采购目录以内，或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。它是规范财政支出管理，强化预算约束的有效措施。

政府采购是随着国家的出现而产生的，规范化的政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。一个多世纪以来，作为国家重要的宏观经济政策，在经济的衰退和萧条时期，政府采购作为扩大内需，调控和振兴经济的手段，发挥了巨大的作用。随着1994年部分世界贸易组织成员国（WTO组织）签署《政府采购协议》和联合国贸易法委员会通过《货物、工程和服务采购示范法》后，市场经济发达国家的政府采购进一步向规范化、国际化发展，采购规模不断扩大，采购过程更加透明，一些国家每年用于政府采购的支出已达财政总支出的30%，甚至更高，与政府采购相关的贸易额约占世界贸易总额的10%。美国联邦政府每年政府采购总额高达2000亿美元以上，是全球最大的政府采购市场。政府采购已被许多国家公认，是管理公共支出、调节经济运行、维护本国国家和社会公共利益的基本制度和重要手段。

二、我国政府采购改革的现状

我国政府采购改革从1996年作为国际上公认的、先进的政府支出管理制度在我国开始试点，到1999年是我国政府采购改革的探索阶段。这个阶段各省市无论在机构设置，制度建设，还是在管理模式上，各不相同，因没有现成的经验可以借鉴，所以这个阶段的政府采购制度以地方立法为主。1999年至2002年6月29日《政府采购法》颁布，是政府采购改革的全面实行阶段。这个阶段，财政部在总结各地管理经验的基础上，了一系列政府采购规章，为规范政府采购活动，早日形成全国统一的“政府采购大市场”，建立具有中国特色的政府采购制度，奠定了基础。几年来政府采购的实践表明，政府采购是强化财政支出管理，提高财政资金效益的有效手段，在促进党风廉政建设方面也发挥了巨大的作用。《政府采购法》的颁布，开创了政府采购的新纪元，标志着我国政府采购改革进入了法制化、规范化和科学化的轨道。它的颁布，对规范政府采购行为，提高财政资金使用效益，发挥政府采购在国民经济中的宏观调控作用，推进财政支出制度改革，维护国家和社会公共利益，促进国家机关更好地履行职责，保护政府采购当事人的合法权益，抑制腐败，具有十分深远和重大的意义。是依法治国方略在财政支出管理中的具体体现。

*市政府采购工作1997年开始试行。改革几年来，*市在组织建设、制度建设和规范管理等方面，进行了许多积极、大胆、有益的尝试，政府采购事业发展较快。现将*市政府采购改革的情况简要介绍如下：

1、*市的政府采购组织机构的设置

目前*市政府采购的组织机构分三个管理层次，即领导决策层、监督管理层、具体实施层。是按照政务和事务分开、管理者和执行者分离的原则建立的新型管理体制。

（1）决策层*市政府采购工作领导小组。

成立于2000年。成员由市监察局、市审计局、市工商局、市物价局和市财政局共同组成。领导小组实行“联席会议制度”，讨论决定*市政府采购的重大政策，解决政府采购中出现的新问题。

（2）监督管理层政府采购办公室。

1998年筹建，1999年正式成立，是政府采购的日常管理机构。2002年《政府采购法》出台后，我们根据《政府采购法》，对政府采购办公室的职责进行了调整，调整后政府采购办公室的主要职责是：

1）依法代拟*市政府采购管理的地方法规草案，在法定权限内制定*市政府采购管理的规章、制度；规定*市政府采购活动的程序；

2）*市政府采购预算管理

提出*市政府采购年度预算需求，落实*市年度政府采购预算，；拟订集中采购目录、政府采购限额标准和公开招标数额标准；监督*市年度政府采购预算的执行情况；确定政府采购资金直接支付的范围或项目；对采购人预算资金的拨付进行审核；办理政府采购实物调拨手续；

3）政府采购信息管理

收集、统计、在指定媒体上*市政府采购相关信息；建立*市政府采购专家库和供应商库；管理*市政府采购网站；

4）政府采购方式管理

提出并公布*市集中采购目录和政府采购限额标准；提出并公布*市公开招标采购的具体数额标准；依法审批公开招标以外的采购方式；对采购方式的变更进行审批；

5）政府采购合同管理

制定*市政府采购合同的必备条款；政府采购合同备案；对政府采购合同的制定与履行情况进行监管；对政府采购合同的补充、变更、中止和终止等事项进行审批。

6）受理*市政府采购供应商的投诉；对违反政府采购法律、法规和规章的行为进行处罚。

7）对*市政府采购人员从业人员进行管理。

对市和区县两级政府采购监督管理人员进行培训；对*市政府采购中心和其他经认定的政府采购业务机构进行培训和管理等；

8）制定*市政府采购供应商资格认证、培训、考核、备案、监管管理办法并实施管理办法。

9）制定*市政府采购评审专家的资格管理办法；对专家进行政府采购业务的培训、考核，对专家违规行为进行处理；

10）对采购人进行培训；

11）对采购机构（含集中采购机构）的政府采购活动进行考核和监督管理；

12）监督、检查*市政府采购活动的合法性

政府采购法律、法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能等。

13）*市党政机关汽车核编。

（3）具体实施层*市政府采购中心。

成立于2000年，是按照“政事分开”原则组建的政府采购的具体执行机构，主要职责是：

1）执行政府采购法律、法规、规章和政策；

2）在法定的权限内，实施集中采购目录项下的政府采购项目，受托实施其他政府采购业务；

3）对内部工作人员进行教育、培训、考核和监管；

2、*市政府采购制度的建设

1999年6月1日，市政府以令的形式《*市政府采购办法》，这是*市政府采购的第一个地方法规。随后市财政局相继制定了《*市政府采购工作程序》、《*市政府采购供应商入围资格规定》、《*市政府采购实物调拨及结算的暂行规定》和《*市政府采购合同管理暂行规定》《*市政府采购社会监督员工作暂行规定》等10个配套的规章制度，市属各区县也陆续出台了60多个行政措施，这些规章和行政措施是*市政府采购法律制度的有机组成部分，进而使政府采购工作有章可循，为政府采购改革的深化，奠定了良好的基础。

2002年6月29日，全国人大颁布的《中华人民共和国政府采购法》，是我国财政体制改革和财政法制建设的一件大事。它标志着我国政府采购制度的建设进入了一个新阶段，今后*市政府采购制度建设要以贯彻落实《政府采购法》为指导思想，以促进公平竞争，保证*市政府采购市场有序发展为目标。

3、*市政府采购规模的拓展

1998年*市首次编制政府采购预算。当年政府采购规模为2亿元，节约资金2000万元。1999年翻了一番，政府采购规模达到4.2亿元，节约资金5800万元。2000年比1999年几乎翻了两番，政府采购规模达到11.3亿元，节约资金7500万元。2001年继续快速增长，达到24.82亿元，节约资金1.9亿元。2002年再创佳绩，完成45.67亿元，节约资金2.7亿。五年来政府采购总体规模突破88亿元，累计节约资金超过6亿。

五年来，政府采购支出占财政支出的比重也逐年提高。1998年全市政府采购支出占财政支出的比重为0.88％，1999年为1.5％，2000年为3.4％，2001年为4.5％，2002年达到7.1％。

在政府采购规模不断扩大的同时，政府采购的范围也不断扩大。以政府采购品种为例，1998年政府采购目录项下仅包括10个政府采购品目，2002年增加到52种；政府采购类型从过去单一的货物采购，逐步向货物、服务、工程在内的多种类型扩展。

*市政府采购制度推行几年来，在市委、市政府的领导下，全面贯彻党的方针、决议和精神，学习、实践“三个代表”，与时俱进，开拓创新，有很多做法得到市领导和财政部的认可，可以归纳为“几个率先”：

（1）在全国率先实行“政府采购联席会议制度”，使政府采购的决策更加民主、透明；

（2）在全国率先编制政府采购预算，使政府采购纳入预算管理；

（3）在全国率先实行政府采购社会监督员制度，使监督机制更加科学、完善；

（4）在全国率先编制政府采购《招标文件（货物类）范本》，统一招标文件格式。

三、政府采购改革的深化和发展趋势

《政府采购法》颁布的重要意义之一在于它的历史性、全局性、战略性和国际性。作为我国政府采购的基本法，它的颁布施行，给政府采购改革提出了新的要求。主要表现在：

（一）《政府采购法》的颁布实施，要求加强政府采购法律制度建设

《政府采购法》生效后，为保持政府采购法律制度的一致性，首先要求政府采购监督管理部门，根据立法权限，对原有政府采购制度进行清理，修改或废止与《政府采购法》相抵触的各项规定，在调查研究的基础上，依法制定符合《政府采购法》原则、规定的配套制度，初步搭建起我市政府采购法律框架。

政府采购法律制度应包括以下方面：

1、规范政府采购活动的法律制度，具体包括：

规范参加政府采购活动的各类主体的法律制度；规范政府采购活动的程序性规定，政府采购合同的必备条款等；

2、规范政府采购监督管理的法律制度，具体包括：

政府采购评审专家管理办法、政府采购机构管理办法、政府采购供应商管理办法、政府采购质疑和投诉管理办法等。

（二）《政府采购法》的颁布实施，要求政府采购管理体制的改革继续深化包括两个方面：

首先要求集中采购机构与财政部门按照《政府采购法》的要求分离，为《政府采购法》的贯彻实施作好组织准备。其次在机构改革的基础上，依法划清政府采购监督管理部门和集中采购机构的职责权限，依法履行职责。

（三）《政府采购法》的颁布实施，要求部门预算管理、国库制度改革继续深化.

部门预算改革、国库制度改革和政府采购改革三者相辅相承，互相促进。例如：政府采购预算的编制以部门预算的编制为基础，因此政府采购预算的细化和科学化，有赖于部门预算编制的科学化；另外通过签订的政府采购合同，往往能够反映当时同类产品的市场平均价，政府采购监管部门把这些“市场平均价反馈给部门预算编制部门，可为其在编制以后年度预算核定定额时，提供参考，为部门预算改革创造条件。

再如：政府采购作为强化预算约束，反腐倡廉的重要措施，客观上要求扩大政府采购资金财政直接支付的比例，而这也是国库制度改革的重要组成部分。

（四）深化政府采购改革，要求学好、用好《政府采购法》。下面对《政府采购法》的相关知识进行简要介绍：

1、《政府采购法》的适用范围

（1）从地域看：适用范围是中华人民共和国境内。

（2）从主体看：《政府采购法》不是只调整某一个部门的法律关系的部门法，，而是要求政府采购当事人各方、政府采购监督管理部门和参与政府采购活动各方共同遵守的行为准则。调整主体包括：

1）政府采购当事人：指在政府采购活动中享有权

利，承担义务的各类主体。主要指采购人、供应商和采购机构。不包括政府采购监督管理机构。

所谓政府采购活动，指一个政府采购项目从立项开始到政府采购合同履行完毕整个过程中的各项活动，包括管理活动、组织实施活动、纠纷调处活动等。

“采购人”：指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。它是政府采购的需方。目前《政府采购法》中采购人的概念不包括集中采购机构。这是因为：集中采购机构是特殊的机构，根据《政府采购法》的规定，它的职能是采购人开展采购活动，享有的权利义务与其他采购机构不同，应单独立法加以规范。

“采购机构”：包括集中采购机构和经财政部门认可的其他政府采购机构。是政府采购活动的中介。

“供应商”指向采购人提供货物、工程或者服务，在中国境内（不含香港、澳门特别行政区）注册登记，且在我国境内生产或提供货物、工程或服务的法人（指具有民事权利能力和民事行为能力的组织。包括企业法人和事业单位法人）、其他组织（指不具备法人条件的组织。包括个体工商户、农村承包经营户、合伙组织等）或自然人（指有民事行为能力的中国公民）。是政府采购的供方。

2）政府采购监督管理部门：指监督《政府采购法》

实施的政府管理部门。具体指各级人民政府财政部门和其他有监督管理职责的政府有关部门。

3）其他参与政府采购活动的人员。例如政府采购评审专家、公证人员等。

（3）从采购对象看：是使用财政性资金采购的政府采购限额标准以上的货物、工程和服务。

1）货物：指各种形态和种类的物品，包括：原材料、燃料、设备、产品等。

2）工程：指由财政性资金安排的建设工程，包括：建筑物和建筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

3）服务：指除货物、工程以外的其他采购对象。

包括：专业服务、技术服务、信息服务、运输、维修、培训等。

这里的“货物、工程和服务”仅限于采购本国的货物、工程和服务，只有下列三种特殊情形可采购外国的货物、工程和服务：

1）需要采购的货物、工程、服务，在中国境内无法

获取或无法以合理的商业条件获取的；

2）为在中国境外使用而采购的；

3）其他法律、法规另有规定的。

2、政府采购的基本原则

政府采购的基本原则是政府采购管理和政府采购活动必须遵循的精神、原则。具体包括公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则

（1）公开透明原则指依据《政府采购法》及政府采购相关规定，除评标等依法不能公开的政府采购信息外，能够公开的程序或活动必须公开进行，包括政府采购项目的信息公开、（具体指采购的数量、质量、规格）采购方式公开、采购程序（具体指招投标活动程序）公开、采购标准公开和采购结果公开等。

（2）公平竞争原则是市场经济最重要的法则，也是政府采购的基本规则。在政府采购活动中引入竞争机制，首先要求在政府采购在有多种选择，有多个供应商可以供货的情况下，要通过公平竞争选择价廉物美的货物、工程或服务，提高财政性资金的使用效益，不能搞暗箱操作，偏袒某个供应商；其次竞争必须在公平的前提下有序地进行，

（3）公正原则指在政府采购活动中要公允正当。要求政府采购按照事先规定的条件和程序进行，对所有的供应商一视同仁，不设置歧视性规定，不搞地区封锁和行业垄断，供应商自由进入政府采购市场。

（4）诚实信用原则指在政府采购活动中，政府采购当事人应以诚实、守信的态度履行各自的权利义务，不得散布虚假信息、不得有欺诈、串通抱价、作弊等行为。

3、政府采购预算

国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购集中采购目录以内或采购限额以上货物、工程和服务，要纳入政府采购，实行预算管理。

按现行财政管理体制，政府采购预算的编制由有权编制部门预算的部门进行；政府采购监督管理部门负责政府采购预算的汇总。这是政府采购全过程的第一步。经人大审批的政府采购预算原则上要按规定用途使用；政府采购项目的采购结果不能超过预算。

4、政府采购模式

政府采购实行集中采购和分散采购相结合的采购模式。

（1）集中采购指由政府设立的职能机构统一为国家机关、事业单位和组织提供采购服务（简称政府集中采购）；或由一个部门统一组织本部门、本系统的采购活动（简称部门集中采购）的采购实施模式。因此集中采购的实施主体可以是集中采购机构，也可以是一个部门委托政府采购机构进行。

（2）分散采购指由各预算单位自行开展采购活动的一种采购实施形式。采购人自行采购时，首先要经省级以上人民政府（或由省级以上人民政府授权同级财政部门）批准，并按照批准的政府采购方式进行。

5、政府采购方式

《政府采购法》规定了六种采购方式，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和财政部认定的其他采购方式。其中公开招标是主要方式，即凡符合公开招标具体数额标准的，首先应当采用公开招标方式，因情况特殊需要采用公开招标以外的政府采购方式的，采购活动开始前需获政府采购办公室批准。

公开招标：指招标人按照法定程序，通过招标公告的方式，邀请所有符合招标公告条件的法人或其他组织参加投标，通过公平竞争，产生中标供应商。

邀请招标：指招标人根据供应商的资信和业绩，以投标邀请书的方式，邀请特定的法人或其他组织投标，通过竞争，产生中标供应商。

竞争性谈判：指采购人通过与多家供应商进行谈判，选定最佳供应商的采购方式。

单一来源采购：指由于采购项目的采购渠道单一，或发生了不可遇见的紧急情况，或为保证原有采购项目的一致性或服务配套的要求，只能由一家供应商处获得商品或服务的政府采购方式。

询价：即向选定的供应商询问采购对象的价格，或邀请他们报出价格，采购人在对报价比较后，选择最低的价格成交的采购方式。

6、政府采购程序

（1）政府采购预算管理的程序

财政部门编制政府采购预算——人大审批——执行政府采购预算——政府采购决算

（2）政府采购预算执行的程序：

政府采购立项——审批政府采购方式——委托采购机构——组织政府采购活动——采购结果报批（审核政府采购项目预算的执行结果）——签订政府采购合同——政府采购合同备案——政府采购预算资金拨付

（3）政府采购项目执行的程序

政府采购项目因政府采购方式不同，采购程序也不相同。下面分别按照不同的采购方式，予以介绍：

1）公开招标：

招标信息——制作招标文件——招标公告（包括采购标准）和发售招标文件——招标文件的修改——组成项目评审小组——投标截止和开标日期的确定——评标——政府采购方式的变更——采购结果公开——评审结果的申报和确定——签订《政府采购合同》

2）邀请招标：

发出投标邀请书——公布采购标准——确定邀请供应商——采购标准组成项目评审小组——评标——采购结果公开——评审结果的申报和确定——签订《政府采购合同》

3）竞争性谈判：

成立专家谈判小组——制作竞争性谈判文件——公布采购标准——确定邀请参加谈判的供应商名单——谈判——确定成交供应商——采购结果公开——结果的申报和确定——签订《政府采购合同》

4）询价：

成立询价小组——公布采购标准——确定被询价的供应商名单——询价——确定成交供应商——采购结果公开——结果的申报和确定——签订《政府采购合同》

7、政府采购资金的拨付

支付原则：财政直接支付和单位支付相结合，统一管理，统一核算，专款专用。政府采购资金的拨付的方式有两种，一种是将政府采购资金拨付到预算单位，另一种是政府采购资金直接支付。其中政府采购资金直接支付是政府采购改革和国库制度改革的方向。

政府采购资金直接支付是指财政部门按照政府采购合同的约定，将政府采购资金通过政府采购专户银行直接支付给卖方的拨款方式。

按照财政部的有关规定，政府采购资金直接支付有三种方式：

（1）财政全额直接支付方式：指财政部门和采购人，按照先集中后支付的原则，在采购活动开始前，采购人将单位自筹资金和预算外资金汇到政府采购专户银行，需要支付资金时，财政部门根据政府采购合同的履行情况，将预算资金和已经汇集的单位自筹资金和预算外资金，通过政府采购专户一并拨付给政府采购合同卖方。

（2）差额支付方式：指财政部门和采购人按照政府采购项目（指拼盘资金项目）合同中约定的各方负担的资金比例，分别将预算资金、预算外资金及单位自筹资金支付给政府采购合同卖方。

（3）采购卡支付方式：指采购人使用政府采购专户银行借记卡支付政府采购资金的政府采购资金拨款方式。这种方法适用于采购人经常性的、零星的政府采购项目。

上述三种支付方式中，*目前实行了两种：即财政全额直接支付方式和采购卡支付方式。实行政府采购资金财政直接支付，是减少财政资金流通环节，抑制腐败的有效手段。随着政府采购改革的逐步深化，我们将继续扩大政府采购资金财政直接支付的比例。