政府集中采购的定位思考

我国政府采购制度已进入全面推行阶段，政府集中采购作为政府采购的重要组成部分，对推动国家宏观经济调控政策的实施起着积极的促进作用。《政府采购法》为集中采购创造了有利的发展环境，但实践中却不尽如人意，政府集中采购应如何定位、如何发展值得深思。

一、政府集中采购的法定定位

我国《政府采购法》对政府集中采购的定位做出规定：“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。（第七条）” 、“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。（第十六条）”、“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内采购。（第十八条）”由此可以认定：

（一）政府集中采购项目的委托不具有可竞争性

政府集中采购机构是人民政府设立的非营利事业法人，政府集中采购是政府行为，不是市场行为。其利在于，一方面便于实现政府的公共目标；另一方面便于政府对其实施有效监督。

根据《政府采购法》规定，采购人在采购纳入集中采购目录的政府采购项目时，必须委托集中采购机构采购。这种委托行为是法定的委托，具有惟一性和不可变通性。因此，规避此行为就是不合法的行为。政府集中采购机构这种独特的地位决定了纳入集中采购目录的政府采购项目的委托不具有竞争性。

（二）政府集中采购机构参与其他政府采购活动具有可竞争性

采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目时，可以委托集中采购机构在委托的范围内组织实施，也可以委托其他采购机构采购，这就决定了政府集中采购机构参与其他采购活动具有充分的竞争性。对于非集中采购项目，采购人委托谁去组织政府采购活动具有广泛的选择性，政府集中采购机构可以凭借自身优良服务、规范行为，同具有政府采购资格的社会招标机构进行竞争。

二、政府集中采购的现实定位状况

《政府采购法》实施三年多来，政府采购工作渐入正轨，政府集中采购的法定定位已很明确，但现实中并没有完全实现立法初衷，导致现实定位与法定定位相偏离，表现为：

（一）政府集中采购机构设置多元化

按照《政府采购法》的要求，政府集中采购机构应由政府部门设立，为非营利事业法人，属社会公益组织。但现实中机构设置五花八门，呈多元化状态。从机构性质看，有事业，有企业；从预算管理看，有全额，有差额，也有自收自支；从人员管理看，有依照公务员管理，有按事业编制管理，也有市场化管理。该现状使政府集中采购在机构设置上偏离了法定定位。

（二）政府集中采购行为无序化

由政府集中采购机构设置的多元化，导致政府采购领域集中采购行为的无序化。政府集中采购项目的委托表现出一定的竞争性和市场化行为。在机构设置上部分地区和部门设立多个政府集中采购机构；在项目委托上一些部门和单位热衷于部门采购和分散采购，有些地区将集中采购项目全部委托招标机构组织实施；有些地区部分委托集中采购机构、部分委托社会招标机构采购。致使政府集中采购项目的委托失去了其法定意义，政府集中采购机构的公共服务职能受到冲击。

由于中介机构是以营利为目的，必然追求效益最大化，不可能承担公共服务的职能与作用，还加大了采购成本。采购过程易受部门利益影响，容易产生权力寻租，造成浪费，引发腐败。同时，委托行为的混乱不利于政府采购规模的扩大和采购方式与形式的探索和发展，最终造成政府采购应有的政策功能得不到充分发挥。

三、实现政府集中采购的“有位有为”

随着政府采购制度的不断深化完善，必须认真把握政府集中采购的法定定位，在更多方面有所作为。

（一）严格政府集中采购机构的法定定位

严格政府集中采购机构的法定定位就要在机构设置上充分体现政府集中采购机构的法定要求。在组织实施采购活动中体现集中采购机构是集中采购的法定机构，其组织实施集中采购目录内项目的政府采购活动是法律授权行为，是政府公权力的让渡，是政府实现公共资源公开配置的载体。任何单位和组织不得干涉和介入政府集中采购项目的组织实施。

（二）积极营造规范有序的发展环境

第一，政府采购监管部门要严格计划批复，严格政府集中采购目录的执行；要不断扩大集中采购范围，扩大集中采购规模。第二，采购单位要高度重视、统一认识，按程序、期限报送采购计划。对纳入集中采购目录的政府采购项目，严格依法委托集中采购机构采购，为政府集中采购营造有位有为的发展环境。

（三）努力创新发展，有所作为

政府集中采购机构要有所作为，除借助政府部门的客观定位，依赖良好的发展环境外，还必须强化自我功能，用创新发展推动有所作为。

一要创新管理制度，实现公开、公平、公正的政府采购交易行为，在节约财政资金，规范市场秩序中有所作为。近年来，随着政府采购工作不断深入，政府采购制度建设得到了进一步加强。《政府采购法》的颁布和财政部18、19、20、31号部长令的相继出台，为规范政府集中采购行为提供了相关法律依据，但还有许多方面有待进一步加强和完善。应尽快制定《政府采购法》实施细则，制定工程和服务类项目采购实施办法；研究协议供货、定点采购等规范操作制度；探索完善有关电子政府采购、评标管理等方面的制度。

二要创新工作方法，实现规模效益，在发挥政府采购政策功能中有所作为。要通过实现协议供货、定点采购、电子政府采购等方式，扩大政府采购规模，提高采购效率。结合国民经济和社会发展目标，探索通过集中采购实现宏观经济调控政策功能的方式方法。最近，国务院、国家发改委、财政部、信息产业部对政府采购国产自主创新产品、节能产品、无线局域网产品提出具体要求，出台了《政府采购节能产品实施意见》、《政府采购无线局域网产业实施意见》等，采购机构要研究落实国家宏观经济调控政策的具体办法，结合工作实际，提出具体措施，充分发挥集中采购的作用，在政府宏观经济调控中有所作为。