中国海事调查应加强与国际接轨

本文列举了《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》（以下简称《规则》）的出台背景和主要内容，分析了《规则》实施后我国海事调查可能产生的问题，并提出了我国海事调查适应《规则》的对策和建议。

国际海事组织在2008年5月在IMO第84次海安会上通过了《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》（以下简称《规则》），并纳入《SOLAS公约》第Ⅺ章1部分。《规则》的制定是为了船旗国、沿岸国、IMO以及整个航运业的利益，而便利海事调查。

《规则》的主要内容

《规则》由总则、强制标准和推荐做法三个部分共26章组成，其中第Ⅰ和第Ⅱ部分属于强制性实施，第Ⅲ部分为属于推荐性做法。《规则》第Ⅰ部分为目的、定义以及第Ⅱ部分和第Ⅲ部分的章节的适用范围；第Ⅱ部分包括海事调查机关、通知、重大海上事故的调查要求、协商实施海事调查、调查权力以及海事调查报告等11章内容；第Ⅲ部分包括管理职责、调查原则等12章内容。《规则》明确了5个重要定义：

海上事故：系指与船舶营运直接相关，并导致以下任何后果的一个情况或一系列情况：人员死亡或重伤；船上人员失踪；船舶全损，推定全损或弃船；船舶实质性损害； 船舶触礁、搁浅或丧失航行能力，或船舶碰撞；船舶外部的基础构造实质性受损，导致有可能危及到本船、他船或人员的安全； 船舶受损造成严重环境污染或潜在的严重环境污染。海上事故不包括意在造成对船舶、人员的安全或环境损害的故意或放任行为。

海上事件：系指除海上事故外，与船舶营运直接有关的或者处置不当将会危及船舶、船上人员或任何其他人员或者环境安全的情况或一系列情况。海上事件不包括意在造成对船舶、人员的安全或环境损害的故意或放任行为。

海事安全调查：系（通常指一国）针对海上事故或海上事件而开展的旨在预防事故再次发生的调查或询问。此种调查包括证据收集、分析，原因因素界定以及在必要时提出安全管理建议。

海事安全调查国：系指船旗国或依据本规则经多方协商决定负责海事安全调查的有关国家。

实质利益国：系指下述国家：海上事故或海上事件中当事船舶的船旗国；海上事故或海上事件发生地的沿岸国；由于海上事故，该国的环境受到了严重污染（包括国际法规认可的该国内水或领海）；海上事故或海上事件造成或可能造成该国或该国有管辖权的人工岛屿、装置以及构筑物等严重损害；海上事故造成该国人员死亡或重伤；海事安全调查国认为该国控制着对事故调查有用的重要信息；海事安全调查国出于其他理由认为该国涉及到重要利益的。

《规则》实施后我国海事调查可能产生的问题

《规则》就海事安全调查、船旗国与其他实质利益国协商实施海事调查、海事调查权力、对待船员以及事故调查报告等诸多方面做出了规定，鉴于第Ⅲ部分属于推荐性做法，我国海事调查方面在符合其规定上存有一定的时间和余地，本文仅重点对《规则》生效后第Ⅰ和第Ⅱ部分作为强制性实施部分对我国海事调查产生的影响进行研究。

海事调查范围发生变化。《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》规定了中华人民共和国海事调查部门是实施中国沿海水域内海上交通事故调查的主管机关；同时也明确海上交通事故是指船舶、设施发生的下列事故：碰撞、触碰或浪损；触礁或搁浅；火灾或爆炸；沉没；在航行中发生影响适航性能的机件或重要属具的损坏或灭失；其他引起财产损失和人身伤亡的海上交通事故。《船舶污染事故调查处理管理规定》规定了中国海事部门是中国管辖水域内发生船舶污染事故的调查处理机构，并明确了船舶污染事故是指由船舶直接或者间接地把物质或者能量引入水环境，产生损害生物资源、危害人体健康、妨害渔业和水上其他合法活动、损害水资源使用素质和减损环境质量等有害影响的事故。除去上述，其他与船舶营运直接有关的情况，包括船员工伤、水上安全生产事故等，并不在海事部门的调查范围之内。而《规则》规定的海事调查范围几乎涵盖了与船舶直接营运有关的一切情况，已经超出了现有海事部门海事调查的范围。

海事调查性质发生变化。《中华人民共和国海上交通安全法》规定船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》规定港务监督应当根据对海上交通事故的调查，做出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任； 构成重大事故的，通报当地检察机关。从多年的海事调查实际来看，我国现行的海事调查既是安全调查，同时又是行政调查，海事部门出具的事故调查报告通常作为司法裁定的主要证据。而《规则》海事安全调查旨在为查明事故发生原因和事实，提高海上及人命安全，避免事故的再次发生。同时，《规则》还明确了海事安全调查应分离并独立于其他类型的调查。虽然《规则》也规定不排除任何其它形式的调查，但判明或区分责任并不是《规则》强调的海事调查目的。

《规则》给出“海事安全调查国”概念与海事安全调查的国际合作。发生海事后，船籍国与实质利益国家均可参与调查，并通过协商决定哪个国家为主要负责调查国家。同时，《规则》还规定船旗国有责任保证重大海上事故按本规则规定进行调查并得以完成；有关国家应将事故信息及时通知有关海事实质利益国家；海事调查国在依据本规则进行海事调查时，应不妨害其他实质利益国进行其独立海事调查的权力等。然而，我国国内尚未立法对作为船籍国参加在中国籍船舶于我国沿海水域外发生事故的调查行为以及我国作为海事实质利益国与船籍国或其他海事实质利益国之间的海事安全调查国际合作做出规定。近年来，我国已经陆续与日本、韩国等国家签订了海事调查国际合作协议，也尝试与其他一些亚洲国家签订合作协议，并实际与一些国家开展了海事调查国际合作，但缺少了国内立法和配套的海事调查国际合作制度的支持，《规则》实施的一段时期内，我国海事调查在国际合作方面一些应有的权利很可能得不到保障，同时《规则》规定的我国参与海事调查国际合作的义务也可能履行不到位。

船员享有不自证其罪和保持沉默的权利。《规则》在“海员取证”一章中对海员不自证其罪和保持沉默的权利做出了规定。根据国际自由工会联合会的替代案文，该权利应理解为：海事安全调查向海员取证时，必须向海员说明该事故调查的性质和基础，并说明所取得的证据是否会在将来用于追究责任，是否存在自证其罪的风险以及为海员提供何种保护。如果存在海员自证其罪的风险，调查机关必须告知海员享有保持沉默、不自证其罪的权利。然而，我国法律法规无论是《中华人民共和行政处罚法》或是《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》均没有明确沉默权、不自证其罪的法律原则，但明确要求当事人应当如实回答询问或如实陈述。可以说，《规则》对于海员沉默权、不自证其罪权利的规定，将对我国现行的法律原则形成一次冲击，为适应《规则》做出的调整势在必行。

适应《规则》的对策和建议

通过立法或修改现行法律法规将《规则》国内法化。《规则》主要由英国、美国、澳大利亚等国家负责起草，这些国家都有一整套完备的海事调查法规，如英国已经颁布了《商船航运法》，澳大利亚于2003 年通过了《运输安全调查法案》，德国早就实施了《联邦水路法》、《联邦海上运输法》和《联邦事故调查法》，美国立法有《1974年独立调查团法案》。为保证我国海事安全调查工作全面符合《规则》要求，特别是《规则》明确规定的与我国现行法律法规存在冲突的部分，理想的做法，首先是及时出台与《规则》一致的法律法规，并配套出台保证其有效实施的一整套制度程序；其次是对现行法律法规做出适当修改，将《规则》的相应条款要求采纳其中，但这种做法涉及面广，修改难度大，同时对今后的海事安全调查工作顺利开展也将造成极为不便。为有效履行《规则》，规范海上事故或事件安全调查工作，交通运输部海事局已于《规则》生效前后出台了若干规范性文件，包括明确《规则》规定的海事安全调查与国内法律法规规定的水上交通事故调查之间的平行关系等。然而，根据《中华人民共和国立法法》，我国法的渊源包括宪法、法律、法规、规章等，并不包括规范性文件。作者认为，以国家行政机关颁布的规范性文件将国际公约的条款纳入国内法律体系的做法是值得商榷的。

调整海事安全调查模式使之接轨《规则》。作为国际条约的主导国家，英、美等国家的做法在一定程度上影响着海事安全调查模式的发展，值得我国借鉴。在美国，运输业发生的重大事故是由美国国家运输安全委员会（NTSB）负责，其职能是根据法律授权，对美国所有航空事故和其他运输业的重大事故进行独立调查，主要任务是确定事故的可能原因，并据此向政府运输部门和有关方面提出安全建议，以预防未来可能发生的事故。英国的海事调查职责则是由英国运输部下属的海事调查委员会（MAIB）承担，同时英国《1999年商船运输法》也明确规定：“海事调查的目的是查明事故发生原因和事实，提高海上人命安全， 避免事故的再次发生。分清事故赔偿责任或追究当事人的责任不是海事调查的目的。”并且，上述两个机构的调查工作均属独立于行政调查而开展的安全调查。因此，在《规则》规定的范围内，我国有必要对现有的安全、行政调查相结合的海事安全调查模式进行调整，可以在交通运输部下或在交通运输部海事局内部新设独立的海事安全调查部门，将安全调查与行政调查分离，使《规则》条款得以有效落实。在《规则》规定的范围之外，可以保留现有的海事调查模式。通过两者结合的方式，最小程度减少对现有机构和职能设置的冲击。

加强海事安全调查国际合作。除了独立的安全调查外，加强海事安全调查的国际合作也是《规则》规定的重点之一。《规则》之外，国际海事组织制定了《关于帮助船旗国和实质利益国建立并维护有效的海事调查合作与咨询机制的暂行指南》，旨在帮助成员国建立并维持良好的海事调查国际咨询及合作机制。因此，为确保《规则》在海事安全调查合作上给予船籍国以及实际利益国的权利和义务，在我国海事调查工作上得到充分的保障，我国应尽快按照《规则》规定，参照《关于帮助船旗国和实质利益国建立并维护有效的海事调查合作与咨询机制的暂行指南》，首先与主要的方便旗国家和航运国家之间达成关于海事安全调查的国际合作协议。协议的内容应至少包括海事安全调查国的确认、交流记录、信息交换以及海员保护等。同时，我国也应该利用《规则》这一契机，加强与相关国家在海事调查方面的交流，学习先进国家成熟的调查模式，促成中国的海事安全调查官在国际海事安全调查上发挥更大的作用，以此提升中国在国际海事事务上的话语分量。