浅谈如何深化我国纳税评估改革

摘 要：纳税评估是连接传统的税收征管与税收检查的重要工作环节，是优化纳税服务的重要途径，是实现我国税源管理向科学化、精细化转变的要求。随着税改深化，纳税评估急需完善。本文在分析我国纳税评估现状和问题的基础上，通过横向各国比较分析，提出深化我国纳税评估改革的建议。

关键词：纳税评估；深化

一、我国纳税评估现状

（一）纳税评估概述

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报(包括减免缓抵退税申请)情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，为纳税人提供自我纠错的机会，并采取相应的征管措施，以增强税源管理，提高税收遵从度的管理行为。

纳税评估区别于税务稽查，更侧重于纳税人申报真实性、准确性。其工作主要涉及案头审计、税务约谈和评估处理,在业务上具有单一性和专业性。同时，纳税评估又与税务稽查互有联系。第一，纳税评估是税款征收与税务稽查之间的结合点。依靠纳税评估，征管部门对纳税申报、税款征收、发票管理等业务环节进行经常性、一般性的监督和检查，发现问题时再运用税务稽查手段去解决。第二，纳税评估是高效率税务稽查的基础，对纳税人履行纳税义务状况的评价，为税务稽查指引方向。

（二）我国纳税评估发展

1998年，国家税务总局的《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》（国税发[1998]72号），首次引入了审核评税这一新的个税收征管方式，我国纳税评估实践的正式开始。2001年底，国家税务总局根据我国商贸企业增值税征管过程中存在的问题，出台了《商贸企业增值税纳税评估办法》（国税发[2001]140号）文件。2002年4月国家税务总局颁布了第2号令《成品油零售加油站增值税征收管理办法》。至此各级税务机关根据国家税务总局的文件要求，结合实际的征管情况，开始制定详细的纳税评估实施办法；2005年3月，国家税务总局颁布了《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号），纳税评估工作在我国全面展开。

到目前为止，纳税评估制度作为税收科学化、精细化管理手段已经在税务系统得到了广泛的应用，并取得了初步成效：第一，各地税务机关建立了纳税评估机构，并明确了各个相关机构的职责。同时纳税评估指标确定及评估工作的具体实施分别由省、市国家税务局和县（市、区）国家税务局负责，并规定纳税评估的流程分为确定评估对象、评估分析、约谈举证、实地核查和评估处理等五个工作步骤。第二，各级税务机关推动纳税评估由“泛查泛评”转变为“行业评估”或“税种评估”。各地税务机关根据本地区经济特点，分别制定了相应的行业评估指标，并对房地产等重点行业进行了纳税评估。

二、我国纳税评估存在问题

（一）纳税评估相关法律依据尚不健全

目前纳税评估缺乏法律依据，评估工作无法可依。虽然《征管法》规定纳税人有向主管税务机关提供纳税资料的义务，但是在实际工作中要获得真实、准确的纳税信息往往需要利用社会信息资源进行对比综合分析，需要国地税、工商、银行以及政府经济部门的配合支持。目前，我国还没有配套的法律明确规定税务部门取得纳税信息的原则、内容和要求，还未建立起评估信息的提供机制。

（二）纳税评估人才尚不齐备

纳税评估业务性和综合性强，要求评估人员掌握税收、财务、法律、计算机等知识，同时还要掌握审核、评析、测算、取证、约谈的技能，能够从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析。而现阶段我国税收管理员业务素质良莠不齐，使很多评估工作流于形式，难以充分发挥评估工作的中期监督作用。

（三）纳税评估方法尚不系统

纳税评估的科技支撑系统还未建立。纳税评估过程中涉及到大量的数据运算和统计分析，需要依靠统一完善的纳税评估分析软件来完成，但是目前存在税收征管软件以及数据库尚未统一的问题，导致数据的口径不一致，对纳税人的数据资料不能进行综合分析和监控。

（四）纳税评估信息尚不全面准确

企业内部信息方面存在问题有四：第一，企业基础信息不全面，只依靠企业所得税纳税申报表、资产负债表、损益表等报表的相关指标；第二，纳税人提供信息的真实性较差，影响纳税评估质量；第三，由于企业财会人员对税收政策理解和掌握的偏差会导致申报数据的不准确，进而影响纳税评估；第四，涉税数据和资料传递不充分和不及时，影响纳税评估质量。

企业外部信息方面存在以下问题：目前我国还未建立起信息共享的社会网络，各部门的涉税数据和资料来源缺乏，数据准确度和饱和度不足，影响纳税评估结果的准确性和科学性。

三、横向比较各发达国家与我国纳税评估

（一）各国纳税评估制度简述

目前各国采用的纳税评估制度有专门纳税评估制度、项目纳税评估制度和风险纳税评估制度三种。

专门纳税评估制度以新加坡为代表，设置专门的评估机构。新加坡税务局的税评估部门包括税务处理部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部，各部门之间有明确、细致的分工。

项目纳税评估制度则以美国为代表，由西弗吉尼亚州的计算中心自动对申报资料分类，筛选核实纳税人是否正确估算其税款。通过对其计分标准的模型及参数频繁调整，遏制纳税人弄虚作假，进而保证评估的有效性、公平性和权威性。

风险纳税评估制度则以澳大利亚为代表，将纳税人信息全部录入到计算机网络数据库由专家设定的标准模型中进行分析，自动生成评估报告。评估人员根据个人分析和经验修正得出结论，做纳税风险的判定与处理。

（二）各国与我国纳税评估制度比较

从纳税评估开展时间来看，新加坡、美国、澳大利亚等发达国家开展纳税评估的历史相对较长，有比较完善的纳税评估制度，积累了相当丰富的经验。而我国2001年才开展纳税评估工作，纳税评估尚处于摸索阶段，有关制度有待建立和完善，总结出来的经验和典型案例并不多。

从对纳税评估定位来看，新加坡、美国、澳大利亚等发达国家把纳税评估定位在管理和服务上。这种重过程服务、轻结果处罚的管理理念，比较符合现代税收管理的要求。我国的纳税评估主要定位为稽查的前置程序，是作为打击偷逃税的手段，纳税评估和现场稽查往往相混淆。在试行税收管理员制度后，虽然也强调把纳税评估作为税源管理的手段，但由于在制度、机构、人员等方面未得到有力的保证，征收管理部门的人员真正能从事纳税评估工作的人数仍然不多。

从纳税评估的法律依据上看，国外的纳税评估都有相应的法规作为依托，以保证在纳税评估工作进行的过程中，评估人员能够获取与评估有关的企业信息，以保证评估结果的科学性和准确性，而我国目前尚未将纳税评估列入税收征管法中，纳税评估缺乏相应的法律依据。

从开展纳税评估的手段和方式来看，新加坡、美国、澳大利亚等发达国家已建立比较完善的计算机评估系统，实现了多渠道的信息共享，税务机关可凭借大量的涉税信息，运用计算机程式进行纳税评估，再通知或辅导纳税人补税，其评估的效率和可靠性很高。我国的纳税评估信息共享性较差，而且纳税评估指标体系有一定的局限性，从而纳税评估的效率和可靠性受到一定影响。

四、深化纳税评估水平的建议

（一）健全纳税评估法律

要将纳税评估纳入《中华人民共和国税收征管法》中，并赋予纳税评估人员获取资料和信息的权限，划分纳税评估与税务稽查的界限。此外，还要参照国外发达国家纳税评估的先进经验，建设相应的外部环境，逐步取缔现金支付，通过银行结算掌握资金的流量，并建立融合企业银行结算资金信息、海关进出口货物和资金信息以及工商、技术监督等各个部门的相关信息的企业信用体制。

（二）健全纳税评估专业人才培养机制

首先，细化评估岗位，将专业评估人员划分为案头审核和使用软件操作的“数据分析岗”、实施约谈和实地核查的“日常检查岗”等，并在此基础上，制定出一套切实可行的评估人员评价体系。其次，鉴于税收管理员的精力与能力，只能就纳税申报的数据勾稽关系的疑点与纳税人进行沟通，建议配合《税收管理员制度》的改革，明确定位税收管理员的岗位为“税务管理信息员”。同时，有针对性地加强对评估人员的业务培训，不断提高评估人员的业务水平。

（三）健全科学规范的纳税评估方法程序

实行简便易行、操作性强、灵活多样的评估方法，将定性、定量、定时评估有机结合，完善纳税评估指标体系。实践中，将数据采集、评估项目确定、指标计算以及审核评析、约谈举证、处理反馈等工作环节分为资料汇集、确定对象、审核分析、调查落实、鉴定处理五个程序，明确各程序的工作职责。

（四）健全信息资料获取手段制度

首先，完善信息获取手段，加大信息采集的力度，针对不同行业的纳税人、扣缴义务人设计不同的纳税申报表，设定逻辑关系更加严密、具有更高相关性的数据申报项目，保证申报数据和信息的准确性和完整性，从而在基础环节最大限度的避免申报信息遗漏或者虚假申报等情况的发生。

其次，健全纳税申报附送财务报表制度，使评估机构得以通过企业附送的财务报表掌握企业收入、成本的变动情况和资金流向，实现申报信息的即时比对，为建立科学、合理、有效的纳税评估指标体系奠定基础，实现对税源的动态监控。

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