国外低价值可回收物利用政策综述

摘 要：建设现代文明城市，人民不可不重视垃圾的处理，最有效的就是垃圾回收和再利用，研究垃圾回收利用和垃圾分类是城市垃圾问题的研究热点，低价值可回收物的回收利用面临“企业不愿收，居民缺乏分类收集动力”的困境，很容易混入其他生产生活所产生的垃圾，无形中造成资源的浪费。然而在国外，垃圾回收管理起步早，经验较丰富，并且在废物管理政策方面更有成功经验，这就对我国低值可回收物回收利用政策的制定有非常大借鉴意义。

关键词：垃圾回收 垃圾处理 固体废物 低价值可回收物

中图分类号：G353.11 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）03（b）-0149-04

Abstract：Waste recycling and garbage classification is the hot-spot of urban garbage problem，the recycling of low value recyclable waste faces the problem of "companies are reluctant to collect，and the residents are lack of motivation for garbage classified collection"，And the low value recyclable waste is easy to be mixed with other living garbage and cause the waste of resources.Foreign garbage collection management started early，the waste management policy and their successful experiences have great reference significance to the recycle of low value recyclable waste in China.

Key Words：Garbage collection；Garbage disposal；Solid waste；Low value recyclable waste

随着社会经济的快速发展，人们生活质量也在逐年提高，农村人口入住城市潮流越来越浓，人口增长带动城市化发展的同时，也带来了生活垃圾的种类繁杂。面对环境和生态容量的压力，人们垃圾管理的问题也越来越重视。在中国知网上检索主题为“垃圾处理”的文献，返回结果为46 398篇，2014年、2015年分别为3 805篇和3 140篇，近10年每年几乎都有3 000篇左右的研究文献。同样在中国知网检索“垃圾分类”为主题的文献，结果有11 807篇，近5年每年也都超过1 000篇。可见，对垃圾处理和垃圾分类的研究，在学术界保持了长久的热度。随着研究逐渐深入，主题也逐渐细化，该文主要关注国内外低价值可回收物的利用政策，总结附加值低的可回收物的处理经验和做法。

什么是低值可回收物，不妨参照2015年6月1日开始实施的《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》中的定义， “低值可回收物，顾名思义，是指在垃圾投放过程中极易与其他生活垃圾混淆，且本身仍具有一定回收利用价值的垃圾，低值可回收物单靠市场调节是很难得到效回收处理的，需经过规模化回收处理，才能重新获得循环使用价值。”[1]

就目前来看，我国再生资源回收行业存在很多问题，如：布局分散、产业集中度低等，回收企业“利大抢收、利小少收、无利不收”恶性循环现象普遍存在。这样就造成大批量低价值可回收物混入其他非循环利用生活垃圾被统一处理，造成资源的极度浪费。国外对固体废物管理的立法起步较早，政策体系也比较完善，针对各种实际问题积累了许多实践经验，值得学习借鉴。

1 国外垃圾管理的立法概况

1.1 德国的废物管理方针

德国1972年出台《废弃物处理法》，该法是为了处理生产和消费中所产生的废物，并未改变对环境问题进行末端处理的方式。后来，被修改为《废弃物限制处理法》，强调避免废弃物的产生为废弃物管理的首要目标，要求在生产过程中要采取节约资源的工艺技术和可循环的包装系统。

1991年，德国通过《包装法令》，要求所有商品包装被废弃后，制造企业须收集、回收或者回用这些包装物，生产者责任延伸制度正式在德国确立，并成立专门机构，建立了生产者履行义务集体机制[3]。

1996年，德国通过《循环经济回收利用和废物管理法》，要求商业界实施三项废物管理战略：随后，针对各个行业的法律法规也陆续登台，比如《饮料包装押金规定》《废旧汽车处理规定》《废旧电池处理规定》《废木料处理办法》等[4]。

1.2 法国的废弃物管理政策目标

法国作为欧盟成员国之一，在废弃物管理法律方面有严格的规定，首先必须符合欧盟法的规定。在国内法中关于废弃物管理方面主要有两大法律。第一，1975年规定了关于废弃物的清除和物料回收方面的框架法，在废弃物管理方面提出来若干原则；第二，1922年在废弃物清除以及环境保护分类设施的法律要求，对废弃物管理建立了一个目标等级制度。随后，法国环境法典对前面提到的相关法律进行了法典编纂，在环境法典541-1条中对废弃物管理进行了严格规定，提出了有关废弃物管理的基本原则。

法国废弃物管理政策目标（2009―2012）行动计划的目标是追求和平衡经济增长和废弃物生产之间的关系。据此目标，环境法典541-1条规定，废弃物管理原则主要包括：（1）废弃物生产和危害性的源削减原则；（2）组织和限制运输距离和容量的近距离原则；（3）通过再利用、再循环或其他一切活动旨在获得可重复使用废料或能源的废弃物回收原则；（4）废弃物的生产和清除运作对环境和公众健康影响的信息公开原则。这一目标具有政策上的强制性、相关性和等级性，即源削减优先，其次为再循环再使用的发展和生产者责任的延伸以及焚化和存储的减少。

1.3 美国固体废弃物处理法

1965年美国制定的《固体废弃物处理法》，这也使美国成为第一个将废弃物利用以法律形式确定下来的国家。当下，美国的陆地废弃物管理法规是1984年国会通过的《综合环境响应、补偿和责任法》和《资源保护与回收法》。它强调国会要大力资助各州政府的环保局开展有关废弃物处理、资源回收、环境保护的规划与回收技术及设备研究与开发，资助培训专业人员等事宜。[3]

1989年美国加州通过《综合废弃物管理法令》，强调要求在2000年前，通过源削减和再循环两种方式进行处理废弃物达50%，未达标城市，将处以每天l万美元的行政罚款。美国1990年通过《1990年污染预防法》，又提出污染控制以污染预防政策的补充和取以代末端治理为主的政策[3]。

就城市垃圾管理模式来讲，美国分为了多个层次：首先，控制垃圾源头；其次进行垃圾再循环和堆肥处理；最后才是焚烧或填埋垃圾。 具体表现在，先从产品设计、生产、购买和使用环节着手，降低垃圾产量或毒性。如，美国从1977年开始，将2 L饮料塑料瓶重量从68 g减少到51 g，这样每年就减少了2.5亿磅塑料垃圾。再如，美国社区垃圾按量进行收费，不再收取固定处理费用，减少垃圾产生量也就减少了居民的垃圾处理费，使居民慢慢开始自觉形成减少垃圾丢弃的意识；其次，垃圾再循环比例也从1980年的不到10%上涨到目前的33%；最后，美国还约有1 800家垃圾填埋场地和很多垃圾焚烧场地，就2008年一年美国城市固体垃圾的13%、约3 200万吨采用了先进的焚烧方式进行处理，确保了焚烧过程中不再造成二次环境污染。[6]

1.4 日本废旧产品循环利用制度

日本废旧产品循环利用制度由3个方面组成，第一个方面是：以《促进建立循环社会基本法》（2001年1月生效）为基本法，其是一部法律位阶较高的基本法。主要包含了以下6个方面的内容：（1）提出“循环社会”的概念；（2）将那些因没有考虑其价值而被称为“垃圾”的物质为“可循环资源”并加强其回收；（3）“垃圾优先处理”的次序为：减少数量回收利用能量利用安全处理；（4）明确规定政府、地方主管、企业及社会大众的责任及义务，鼓励每个人都为建立循环社会做出贡献；（5）政府建立并健全“促进建立循环社会的基本规则”；（6）准确提出建立循环社会政府所采取的措施。日本生产者责任延伸制度的特点：一是主要侧重于消费者的付费制度，大多数法律都规定将回收的产品消费之后所产生的费用可以转移给消费者。二是鼓励相关的回收系统的相关企业建立自己的品牌，并对回收系统进行管理和发展。三是侧重于循环利用的个体机制，鼓励生产者建立回收利用系统，废弃物的回收和循环使用是利用工厂来承担的。

第二个方面是：三部综合性的法律：（1）《固体废弃物管理和公共清洁法》（1970年制定，1991年修订），这部法律在修订中增加了垃圾产生最小化、垃圾分类处理及回收利用等条款；对有毒性的固体废弃物的管理更加地严格；建立并健全垃圾处理系统；将选择性处理的材料，在生产、分配及消费的过程这几个阶段对其进行回收利用；（3）《绿色采购法》（2001年实施），这部法律规定政府及其他单位有优先购买并使责任分担给社会公众；地方政府组织并建立促进垃圾减少数量化委员会；（2）《促进可循环资源利用法》（1991年生效，2001年修订更名），更改后为《促进资源有效利用法》。这部法律中规定各企业务必要减少垃圾的产生数量，将零部件作为原用环保型产品的义务。

2 国外固体废物管理的经济激励政策

2.1 实行废物回收收费制度

从国际经验来看，垃圾收费标准类别主要有定额和定量。其中，定额收费又可分为按户单一费率征收、按地区垃圾量征收单一费率；定量主要是依标准垃圾桶数征收、按重量征收和按垃圾袋数量等征收方式。

加拿大：谁制造垃圾谁付费。2007年，加拿大首都多伦多市首次规定生活垃圾收集上限为每户居民每周6袋，超出部分须自行运送至中转站。如有居民未按有关规定处理垃圾，他们将面临90美元罚款的处罚。此外，多伦多市2008年施行规定：每个家庭必须选择小、中、大、超大等不同规格一种垃圾箱存放放生活垃圾。规格不同，处理费不相同，初步定为小型10美元、中型39美元、大型133美元、超大型190美元。垃圾处理收费的抬高致使民众尽量少的制造垃圾，为垃圾处理工作提供了最大支持。

芬兰：征收垃圾税。1996年芬兰也实行垃圾税征收政策，它们规定对送往垃圾掩埋场的垃圾以每吨征30欧元缴税，到2007年，单这一项税收就突破了5 700万欧元，政府又将这些费用用于理垃圾清理、维护处理设施以及运送等工作中，这样做不仅可以对民众起到警告作用，还能达到以罚款弥补过错德效果。[6]

韩国：垃圾从量收费制。从1995年开始，韩国政府施行从量收费政策，他们按垃圾袋征收，收费中包括垃圾收集、运输、处理成本以及垃圾袋的制作成本等。一是为了防止居民跨区乱扔垃圾以逃避责任，不同区域采用不同收费标准，不同区域采用不同颜色垃圾袋。二是定点定时收费。要求民众在周末和白天不许扔垃圾。三是现金化收费，对民众减少污染成本刺激更加直接。刷卡消费在韩国非常普遍，但只有一般垃圾袋必须使用现金，不能刷卡。一般的来说，每个家庭每个月最少要花费2 500韩元用于垃圾袋购买，这样做的好处是可以让民众亲身体会自己所制造垃圾成本，进而强化了他们的环保意识。[7]

从量收费制度的核心在就是增加排污成本给予排放者经济负担，从而达到减少垃圾排放量的效果。韩国京畿道九里市从2012 年便开始试行“餐饮垃圾从量制”，该政策实施后，最明显的效果是食物垃圾处理费降低了近5成。所以饭店也和家庭一样实行“从量制”[8]。

西班牙、台湾：垃圾处理费与水电消费挂钩。在西班牙巴塞罗那以及我国台湾，通过水消费量来计算每户家庭生活垃圾费，并随水费缴纳，用水量大就需缴纳更多垃圾费[9]。但是由于人们使用水或电的数量与垃圾产生量没有因果关系，相关性较低，因此，并不符合公平原则[10]。居民为了少交垃圾费节约用水， 但是并不一定减少垃圾的排放， 没有很好的起到减少污染以及保护环境的目的[11]。

2.2 鼓励非政府组织参与固废管理，实行产业化、市场化运作和社会化管理

欧美自20世纪80年代开始，一直认为市场化是解决城市垃圾处理过程中所遇到的资金难题和效率低下问题的最有效途径，他们倡导并鼓励私人部门积极参与垃圾处理公共设施的建设和运营，一些国家还颁布了专门鼓励私人部门参与垃圾处理的相关法律。

德国：双元制DSD。主要是通过发挥行业协会的功能，非常重视发挥整个社会力量对固体废物进行资源化管理，德国《循环经济与废物处置法》第17条第2款规定：负责废物管理的执法各方及自我管理的工业部门都可支持此类协会的组建及加入。由此可以看出，德国法律明确了行业协会可以以自己身份直接参与到废物管理中，并鼓励行业协会进行此类行为。这也表明德国己认识到并肯定了行业协会作用，通过立法赋予了行业协会进行这种活动的权利[12]。德国城市垃圾工业自1991年后全部私有化，垃圾已形成产业完全按商业化运作，无论回收、再生，还是运输、买卖或是进出口。在《包装法令》推出的所有新标准和回收法约束下，德国企业们创建了德国双元制DSD（（Dual System Germany），作为非盈利组织DSD仅有有限的300多名雇员，在其独特的“绿点”模式下实现对全德国境内一次性销售包装废弃物回收利用体系的高效监管，维持其正常运作。付费的DSD会员，授权印制“绿点”（Derrüne Punkt）商标，此商遵守德国的回收法律。

日本：生产者责任组织。生产者责任组织是对某种特定产品负责回收的制度，对于家电的回收，日本采取生产者责任组织回收模式，即消费者―生产者责任组织―生产者。譬如，日本家电公司所生产的产品垃圾由该公司统一回收、统一处理，这种模式的好处是成本低，效率高。[13]

巴西：拾荒者合作社。巴西拾荒者合作社是现存垃圾处理模式中最具特色的。建立拾荒者合作社投资很少，但经济效益和社会效益很高。过去在街头和垃圾场谋生的拾荒者如今在拾荒者合作社厂房流水线上把各种垃圾分类，再卖给不同商家，郑重成规模的合作社不仅解决了社保问题，更重要的是促进了垃圾回收利用，两全其美。[14]

2.3 建立奖惩机制

居民环保意识的高低直接影响着垃圾回收利用率德的高低，要想提高居民的环保意识，除了做好宣传教育工作外，还要采取惩罚与奖励相结合的管理措施予以指导。例如，新加坡在1998年就有有27人因违反有关环境法规而收到法律制裁，甚至有因此劳教长达一年之久。

3 结语

不同国家的垃圾管理政策和管理制度也不经相同同，很多国家都制定了较为完整的法律制度，引入生产者责任延伸制度，强制垃圾管理措施的有效实行，同时结合经济激励政策鼓励非政府组织参与垃圾回收利用的实践，建立奖惩机制提高居民的环保意识，实行废物回收收费制度和废物管理产业化市场化运作，并且实行社会化管理，调动全社会力量进行垃圾处理。

参考文献

[1] 广州市城市管理委员会.广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法[Z].2015-04-02.

[2] 曹平，尤海林.国外生产者责任延伸制度及其启示[J].创新，2013（5）：76-80，84.

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[4] MarieLook，李皓.德国的废物回收与资源化处理[J].科技潮，2012（11）：27-29.

[5] 彭峰.法国的废弃物管理[J].环境保护，2010（15）：19-22.

[6] 各国垃圾处理出奇招[J].广西节能，2013（2）：35-36.

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[8] 曲婷.韩国城市垃圾综合管理模式及对我国的启示[J].全球科技经济t望，2013（3）：71-76.

[9] 丁纯.生活垃圾收费制度的国际经验与借鉴[J].财经论丛，2007（4）：7-13.

[10] 王楠，闫如玉.城市生活垃圾收费制度国际经验与政策启示[J]. 国际经济合作，2015（8）：59-63.

[11] 胡建文，杨凯，王辉，等.国内外生活垃圾处理收费制度述评及其对上海的借鉴[J].环境卫生工程，2013（5）：15-18.

[12] 马兰花.城市生活固体废弃物物流系统研究[D].长安大学，2009：43-44.

[13] 王兆华，尹建华.基于生产者责任延伸制度的我国电子废弃物管理研究[J].北京理工大学学报：社会科学版，2006（4）：49-51，59.

[14] 马鸿庆.城市固体废物管理法律问题研究[D].中央民族大学，2011：37-38.