新疆在矿产资源开发中的利益补偿问题探讨

摘要：新疆是一个少数民族聚居区，位于我国西北边陲，矿产资源十分丰富。大规模的矿产资源开发缓解了全国的资源需求，新疆已经成为我国矿产资源的战略接替区。然而，资源开发也会造成资源所在地的资源枯竭以及生态失衡，建立利益补偿制度应是区域经济合作协调发展的必然。由于诸多原因，我国资源开发利益补偿机制没有真正建立起来。本文分析了我国现行矿产资源开发的利益补偿存在的问题，提出了若干完善的对策和建议。

关键词：矿产资源；利益补偿；新疆

作者简介：蒲春玲(1961-)，女，陕西省霍州市人，新疆农业大学经济管理学院教授、博士生导师、管理学博士，研究方向：土地经济理论与政策研究、区域经济等。

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）02-0005-04

一、矿产资源开发对新疆地方经济拉动不大

新疆位于我国西北边陲，幅员面积166万平方公里，占中国国土总面积的1/6，是中国面积最大的省级行政区，2007年底总人口2095.19万。新疆矿产资源丰富，矿产资源综合评价名列全国第二，潜力高居第一。截止2005年底，新疆已发现矿种138种，占全国已发现矿种171种的80.7%。矿产资源具有分布广、矿种齐全、配套性高、部分矿种储量大、质量好等特点，开发潜力很大。独特的资源优势决定了新疆的经济发展注定要以矿产资源的开发利用作为核心。但是，新疆矿业产业结构单一，对新疆地方经济的拉动作用不大。

随着加工程度的不断深化，矿产资源的经济价值随之增长，且以倍数增加，地方经济的发达程度与资源的利用率有很大关系。目前，由于政策法规不完备、评价体系不健全、科研投入不足等原因，新疆大部分矿山的资源综合开发利用、尾矿综合利用、矿物原料的深加工和全社会资源的二次利用都较差。在整个价值链中，采掘工业所占比重大，加工工业所占比重小，地方经济的发展基本上处于原料销售的初级阶段，矿产品加工能力较弱，没有形成规模产业和产业链，资源优势难以转化为经济优势。

二、矿产资源开发带给新疆的严重外部性

矿产资源开发利用具有两面性，在获得所需矿产品的同时，也产生了严重的负外部性问题。大规模、全方位、高强度的矿产资源开发将给资源地带来一系列生态环境和安全等问题，造成了森林、草原、水资源、土地资源和大气等人类生存环境重要因素的破坏。

一是引发地质灾害。新疆的生态环境脆弱，其地质环境容量极为有限。山区及低山丘陵区由于采矿及矿山建设，不断改造天然斜坡和地表土壤环境，形成人工斜坡和采空区，并产生大量的废渣、尾矿及废水堆。在城镇附近及交通道路两侧，由于采矿，地表环境被破坏，从而诱发了诸多地质环境灾害。二是破坏土地资源。据不完全统计，至2000年底，各类矿产资源开发破坏土地总面积90734.32公顷，其中破坏林地1818.50公顷，占2%；破坏草地27344.98公顷，占30.1%；破坏耕地6193.54公顷，占6.9%；破坏戈壁、沙漠、荒漠、盐碱地等劣地55385.30公顷，占61.0%。特别是油气田的勘探开发污染土地2874.75千米2，石油工程建设占地破坏土地面积7328.83千米2。三是污染大气。新疆气候干燥，煤的燃点低，由于自然和人为的因素易引发煤层和煤矸石自燃。自燃产生大量SO2、H2S、氮氧化物、碳氧化物和烟尘等有害、有毒气体，严重影响矿区和周围居民的身体健康。四是耗费和污染水资源。

三、新疆现行矿产资源开发利益补偿体系的缺陷

（一）矿产资源的产权关系不明确

科斯认为，没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会，一个好的产权制度对提高经济效益有显著的影响。而科斯认为的好的产权制度就是清晰的界定产权且产权可以自由的转让。但是，目前我国矿产资源的所有权和使用权并不明确。煤、气、石油等自然资源到底归谁所有？根据现行法律规定，我国自然资源的所有权属于国家，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。如果归国家所有，以什么形式所有？并不清楚。另外，产权结构不完整，缺乏对资源地居民优先受惠权的考虑。从国外一些资源丰富地区的情况看，资源与当地居民关联度高，民众大都能从资源开发中得到丰厚的实惠，如海湾地区因为富产石油，百姓很富裕。新疆资源开发与当地居民增收脱节，特别是大型企业主导的资源开发与新疆地方经济发展的关联度不高，这些企业开发利用资源，而当地大多数居民没有增收。

（二）矿产资源税费标准和计征方法不合理

资源补偿标准偏低。目前我国不少矿产资源价格由国家控制，未形成完全的资源价格体系，既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应承担的社会环境成本。其结果是资源价格被严重扭曲，在资源供给日益紧张的同时，资源价格十分低廉。自2005年7月1日起，新疆资源税标准略有提高，但石油每吨30元，天然气每千立方米15元。在产油大国沙特阿拉伯、伊朗等国，10年间数次上调资源税。即使在德国、法国这样的低税率国家，原油资源税也是新疆目前的34倍。新疆矿产资源补偿费平均费率为1.18%，而国外性质基本相似的权利金费率一般为2%~8%。大量矿业企业用地通过征用、划拨方式取得，补偿远低于市场价格。资源长期处于“低价”甚至“无价”使用的状态，矿业开采行业进入门槛低和开采成本低，导致私挖滥采严重，资源利用效率很低。

资源税费计征方法不合理。如石油天然气等资源税是依据1993年的《资源税暂行条例实施细则》，按照从量计征的办法征收的。这些年国际原油价格长期居高不下，石油企业的利润增长幅度很大，但石油天然气资源税则长时间停留在12~14元/吨，直到2005年7月以后才调整为14~30元/吨之间。现行的矿产资源补偿费标准是依据1994年国家出台的《矿产资源补偿费征收管理规定》，至今没有进行过调整。

（三）资源补偿资金的分成比例不恰当

国家在资源补偿方面所得的税费收入中，资源地分成比例太小。比如：矿产资源补偿费中央、自治区按4：6分成，地方所得部分远远不能满足资源地生态环境治理和安置失地农民、解决农民长远生计的需要。资源地分成太少，导致资源开发对地方经济发展的拉动力不大，没有实现“开发一方资源、富裕一方百姓”的目的。经过分析，中央、新疆地方政府和企业矿产资源收益分配呈“两头大，中间小”的格局，企业和中央政府在矿产资源收益分配中拿走的较多，而地方政府分得的收益太少且分配比率逐年递减。2001年新疆地方政府、中央政府和企业的分成比例是15∶35∶50，到了2006年，这个比例变成了8∶37∶55，中央、地方和企业收益分配差距正加速拉大。地方政府事权和财权不对等，并未从资源税和资源补偿费中收益，却要为资源开发的不利影响买单。在对受害群众进行补偿中，地方政府承受了一定的经济损失。

（四）环境外部性补偿机制不稳定

新疆矿山生态地质环境保护工作起步较晚，20世纪90年代以后矿山生态地质环境保护治理工作逐渐步入正轨。各地、州县（市）矿管部门关闭了违反规定的小煤窑、小煤矿，加强采矿登记管理和建矿前的矿山地质环境影响评价。部分矿山对已破坏的地表环境进行了恢复治理，对采空区、塌陷区进行了回填和废渣、尾矿堆积物的推平，并种植了树木，增加了可利用土地，部分矿山还对煤矸石等废物进行了废物再利用。但就目前新疆所开展的生态地质环境保护恢复治理工作，与脆弱的生态环境和破坏现状相比还相差甚远。首先，存在制度不全、管理不严的问题，至今我国尚未有一部矿山地质环境保护的专项法规；第二，整个社会对矿山生态地质环境保护问题还认识不足，重救灾，轻减灾、防灾；第三，矿山生态地质环境保护及恢复治理还处于较低水平，特别是对矿山地质灾害和环境地质问题的防治也是局部和表面的，未做到标本兼治。

（五）资源型城市转型预期成本高

资源型城市，是指因自然资源的开采而兴起或发展壮大，且资源型产业在工业中占较大份额的城市。随着城市自身的发展，资源型城市将被锁定在最初所设定的资源产业的发展上，其形成和发展自然对当地的资源具有特殊的依赖性。随着资源储量的约束和资源可耗竭性的影响，资源型城市出现了产业结构单一、经济效益低下、环境质量下降、资源枯竭等问题。资源型城市必然会经历一个建设――繁荣――衰退――转型振兴或消亡的过程。新疆的大多数矿业城市自我积累、自我发展能力差，单纯依靠自身力量实现城市功能转型是很困难的。资源型城镇要进行转型，无论选择什么样的转型战略，也不管是保护生态环境还是维护生态平衡，以及进行产业结构调整，都必须面临一个严重的现实问题，即资金问题。但新疆目前并没有专门的资金为资源型城镇的转型准备，造成了资源型城镇转型成本的缺失。转型成本能否筹措到位将关乎新疆资源型城镇转型的成功与否，不可等闲视之。

四、完善矿产资源开发利益补偿体系的探讨与建议

（一）明确中央和新疆的矿产资源产权关系

在长期的矿产资源开发中，新疆自治区政府和中央政府形成了不同的利益分配关系和矛盾，其焦点主要是矿产资源产权的归属和利益分享比例。鉴于新疆矿业对新疆经济社会发展的巨大影响，建议中央从民族区域自治地区的特殊性及未来新疆矿产资源开发的战略地位考虑，放宽自治权限，给予新疆地方政府矿产资源开发的开发权或共同开发权。应将资源产权按照国有产权、地方产权、企业产权和自然人产权分解开来，并经过科学计算使四方均获得一定比例的产权。同时，按照各自在资源产权中所占的比例入股，通过资源开发和企业的运营，对资源开发所获得的收益进行分享，从而保障地方政府和资源所在地居民从资源开发中受益。在新疆矿产资源初始矿权配置中，可以考虑明确未来矿产资源初始矿权的二元分布，即明确未来国有土地下的潜在的、新的矿产资源的初始矿权归中央政府所有，而集体土地下的矿产资源的初始矿权归新疆地方政府所有，两级所有者均可通过对矿权的转让获取矿权收益。这在一定程度上保证了民族区域自治法中关于经济利益是经济自治的权利。也可以考虑自治地方以资源入股的方式参与国家的资源开发，通过资源开发风险共担、利益共享的分配方式，增强民族地区内在的经济活力。

（二）改革新疆矿产资源财税政策

一是提高资源税税率和补偿费费率，并实行浮动税费率制度。在将资源税由从量征收改为从价征收的基础上，提高资源税税率，按照矿产品销售收入的3％~12.5％计征，同时提高资源补偿费费率，按照销售收入的3％~5％计征。考虑企业承受能力，实行浮动税费率制度，浮动的依据为矿产品价格的市场变化情况，即以矿产品国际或国内平均价格为基础确定基准税费率，当价格发生变化时，税费率也同方向浮动。考虑到市场情况的千变万化，将资源税费率浮动权限交与地方人民政府，中央财税部门规定浮动范围并进行监督。二是确定收益分成比例。将矿产资源资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费统一划归地方。企业所得税按6∶4、增值税按5∶5实行中央与地方分享；探矿权采矿权价款中央20%、地方80%。省区内部在进行矿产资源收益分配时，也要向资源地倾斜，来支持资源地经济发展。

（三）设立生态环境补偿收费制度

一是设立可持续发展准备金制度。由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，资源地人民政府将准备金专款用于资源开发的生态补偿、发展替代产业、社会善后工作等。二是制定矿产资源开发环境资源补偿收费政策或开征环境税，用于环境污染治理、生态植被恢复。矿区生态环境损害分为两部分：已经造成的损害和正在造成的损害。已经造成的损害主要指废弃矿山的环境损坏；正在造成的损害主要是指正在开采和新建矿山造成的环境损坏。生态环境补偿费应包括这两部分的修复治理费用。生态环境补偿金的征收方法应依据新旧矿山的不同，采取补偿费和环境修复保证金等不同的方式。征收的补偿费和保证金要专款专用，全部用于矿区生态环境的重建工作。

（四）建立受益地区补偿新疆资源地制度

按照“污染者付费，受益者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的原则，建立受益地对受损地区的生态、环境补偿机制。通过科学的方法精确测算受益地区因为使用资源地的资源所减少的环境破坏量，以此为依据收取相应的生态补偿附加费转移支付给资源地，用于恢复生态环境。矿产资源的输出、增值必须维护当地居民的基本利益，确保资源地居民在资源增值中的正当权益。具体付诸于实践过程，既表现在利益实现过程的直接参与及分配关系上，也表现在资源使用权实现不充分或不能实现引起的生存利益受损的补偿关系中。比如，矿产资源以原材料形式输出到其他地区，应当考虑到资源输出的机会成本，参照我国资源出口的关税，征收国内资源流通税，国内资源流通税可以参照同类型资源出口关税水平取其一定比例。

（五）国家应加大对新疆资源地的扶持力度

一是中央企业在矿产资源开发中坚持“共赢、共建、共享、共生”开发模式。全面落实就地注册、就地开户、就地办理工商登记和税务登记、产品就地转化。二是扶持资源地发展化工产业。应实施资源就地转化战略，这样可减少污染，缓解交通压力等，促进资源地经济发展。三是国家应加大资源地安全应急硬件建设的投入。在化工园区建立安全救援信息平台体系，将全部危险源甄别分类、气象数据、救援领导小组名单、联系方式、救援物质等相关信息全部输入到信息库中，以提高现代化、信息化、自动化能力。同时，国家对资源地交通基础设施、环保监控设施、安全求援设施等应给予必要的投入。

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