我国水利水电竣工验收优化

一、我国水利水电行业竣工环保验收工作现状

1管理程序和技术规范已建立

目前，我国水利水电行业已建立了较为健全的环境保护全过程管理程序和环评技术规范体系。主要包括《环境保护部建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程（试行）》、《建设项目竣工环境保护验收技术规范水利水电》（HJ464—2009）等。同时，逐步完善了“三通一平”工程、蓄水阶段、工程竣工等分阶段环境保护验收管理制度，从法规和规范层面对加强行业全过程环境管理明确了进一步提升水平的要求，全面促进了行业环评管理的可持续发展。

2竣工环保验收工作开展顺利

2003年12月—2013年2月，环境保护部共办理水利水电行业建设项目竣工环境保护验收112项。同时，环境保护部还将水利水电建设项目蓄水阶段环境保护工程专项验收工作委托由项目所在地的地方环境保护行政主管部门予以督办，对受委托督办的或由其直接督办的建设项目依法履行了竣工环境保护验收管理程序，确保对建设过程重要阶段的环境保护工作予以有效管控，对巩固完善我国现有环境保护管理体系作出了重要贡献。

3竣工环保验收的工作重点

根据水利水电工程组成及其环境影响的特点，工程竣工环保验收重点关注内容包括：环境影响评价、环境保护“三同时”及其他环保规章制度执行情况；实际工程建设内容与方案设计变更情况，以及由此造成的环境影响变化状况；环境敏感保护目标受影响情况；环境监理、环境监测及主要生态影响保护措施落实情况及效果；工程施工期和试运行期实际存在、公众反映强烈的环境问题；工程环境保护投资落实情况；因环境保护要求持续提高而应采取的后续环境保护工作规划及相关基础研究筹划等。

二、验收工作存在的问题

规划环评介入滞后，项目环评作用受限从本质而言，我国现行的环境影响评价制度是一项“预防为主、防患于未然”的制度，在单个项目实施过程中，环评的“先期介入”显得尤为重要。规划环评试点工作尽管取得了较大的进展，但仍然存在不进行流域规划环评，或为了上项目而补做规划环评的现象。甚至局部地区环评执行率低，“未批先建”、“先上车后买票”的违法现象屡禁不止。由于规划环评及项目环评早期介入滞后，存在缺乏长期观测资料和有效控制手段等实际情况，环评制度发挥的作用有限，流域规划与单个项目层次前期规划的环境保护措施不能满足所在流域整体的生态环境可持续良性发展要求，还不能为水利水电建设项目竣工环境保护验收提供科学、合理的参考依据。环保监管程序缺位，环保措施缺乏后续管控按照现行审批流程，需在项目可行性研究阶段完成环评文件报批。而工程后期的招投标、施工阶段发生的工程变更等重要问题，无法在可研阶段的环评文件中体现。由于环保“三同时”制度执行不够完善，尤其对“同时设计”阶段缺乏有效的监管，使环评制度执行力度大打折扣。同时，工程变更导致的新的环境影响及问题不能得到及时、有效处理，相关整改与补救措施难以实施，为后期工程竣工环境保护验收增加了难度。在对云南、贵州、四川等地区实际开展的水电项目环保验收调查中就发现，环评阶段明确提出的，为维系流域水生生态系统完整性和野生保护水生生物保护的最重要手段之一的鱼类增殖放流等特殊环保措施，在初步设计审查阶段由于种种原因被砍掉或压缩预算，为确保最小下泄流量而设置的生态流量泄放孔因设计变更被取消等重大变化，在项目竣工环保验收阶段已很难再弥补。由于缺乏统一规范的监督、管理及跟踪机制，环评阶段提出的各项环境保护措施在实施工程建设过程中不能有效落实；有的措施即使落实，因缺少相关监测数据，其效果也难以客观评价。为改善这种局面，环境保护行政主管部门正在努力开展环境监理工作，但各地开展环境监理的形式也五花八门、效果参差不齐，同时缺乏法律层面的支持，其工作内容、程序、方法及组织模式等工作机制体系尚未最终形成并完善。规划实施的生态影响、减缓措施、落实效果与环评阶段要求的初衷有一定的差距。验收调查工作难以真实反映工程建设和运营产生的长期性影响目前，水利水电工程竣工环境保护验收一般包含检查项目设计所采取的环境保护措施是否实际建设和调查项目已显现的环境影响两部分内容，实际过程中更侧重前者。从已开展的水利水电工程竣工验收调查来看，声环境、水环境、大气环境影响的调查内容主要集中于施工期施工废水、废气、噪声防治措施和试运营期的水环境保护措施的运行效果，多为环评及批复中各污染防治设施的定量复核调查；生态影响调查内容主要侧重于施工期间场地生态恢复措施和水土保持措施的落实情况，多停留在收集资料的定性分析与验收时期的短期调查成果分析层面，而对于河流水生生态等长期性、累积性的影响，限于调查时间、调查方式和手段，能够真正有效开展的项目有限。由于水利水电工程自身工程特性，在环境影响方面显著的特征，不仅项目对外部社会、经济、生态环境影响巨大，同时外部环境对工程也有较大影响。水质保护、水温、水文情势变化、最小下泄流量、淹没影响、移民拆迁、下游水资源利用等是水利水电工程建设中最常见、也是最重要的环境问题。而上述环境影响是一个长期、渐变、累积的过程，其影响效应也是一个逐渐显现的过程，尤其是流域控制性工程对流域生态系统的连续、累积、叠加影响，在其验收阶段并未全部显现。通常水利水电工程验收一般在工程试运行一年左右，实际在工程运营初期，其产生环境影响，特别是生态影响还难以充分显现。因此，仅通过工程验收阶段的监测和调查，难以反映工程对生态及环境的长期累积影响和变化趋势。工作完成时效性差，工作成果质量不高由于建设单位自身的原因，经常出现与相关法律法规要求不符合的情形，如贵州清水江流域某水电项目，未按环评批复要求采取“分层取水”措施，导致对下游水生生态影响程度无法明确，由于主要环保措施不落实，导致出现“久试不验”的状况。另外，由于个别竣工环保验收调查单位存在的问题，如工作作风不严谨，调查结论不够客观，现场调查工作不全面，调点不明确，对环境影响报告书及其预审意见和批复意见的落实情况调查不够或不认真，环境监测及结果分析存在问题，公众意见调查针对性不强等问题，导致调查工作完成时效差，成果质量不高。

三、完善水利水电行业竣工环保验收对策建议

行政管理方面第一，进一步推动战略、规划环评工作，积极发挥环评早期介入的基础作用。结合《规划环境影响评价管理条例》，积极推进流域综合规划及水利水电开发规划的战略环评、规划环评工作，发挥环评制度的早期介入作用。强化规划环评与项目环评的联动，尽快提出并完善流域开发规划，尤其是水利水电开发规划环评的规范和技术标准。选择合适的流域开展对流域规划与单个项目实施后的环境影响跟踪评价、回顾性评价及后评价。第二，强化环境保护全过程监督管理，建立健全环境监理机制。强化水利水电行业建设项目环保“三同时”责任制度，并加强监督检查，及时了解工程变更情况，督促建设项目在设计和施工过程中严格落实环境保护措施和投资。建立水利水电行业环境保护工程设计备案制度，将环境监理报告作为批准试运行和环境保护验收的重要依据。对于环境影响较大的水利水电建设项目，在运行3～5年后要求必须组织开展环境影响后评价。第三，针对水电项目特点，积极推进分阶段、分区环境保护验收工作机制。应根据工程所在地域特征和环境影响特点，分阶段、分区开展验收工作。针对水利水电行业分阶段环境保护验收工作机制，重点关注“三通一平”阶段的环境保护验收、蓄水阶段环境保护验收。针对移民安置环境保护验收工作，则可探索采取分区验收思路，移民安置区暂不具备验收条件时，可先期进行主体工程的竣工环保验收，具备验收条件时再适时进行验收。关注移民安置区环境保护要求，对存在的环境问题进行梳理，并提出具体解决对策与建议，同时开展移民安置工程环境影响后评价试点工作。验收调查方面第一，进一步加强验收调查工作的时效性。应督促责任主体严格执行相关法律法规，明确环保验收调查工作时效性的相关规定，强化全过程监管。加大针对环境违法行为的查处力度，对逾期未按要求完成限期整改的建设项目依法予以查处。尽快组织行业管理单位调查、梳理近期水利水电行业具备竣工环境保护验收条件项目的有关情况，有针对性地治理“久试不验”状况。第二，进一步加快完善技术规范，强化调查质量监管力度。积极推进“三通一平”工程、蓄水阶段环保验收调查技术审查要点、指南等相关技术规范体系建设。加强对水电项目竣工环保验收调查单位的质量考核与审核管理，加强对验收调查从业人员的技术培训，强化验收调查工作成果质量监管力度。第三，进一步规范公众意见调查工作。建议通过颁布环保验收公众意见调查等技术导则，用以规范并推广环保验收公众意见调查，明确调查范围与工作程序，并使之与项目环评公众参与相承接，使得环评阶段公众关心的环境问题在验收阶段能切实予以验证并解决。我国水利水电行业竣工环保验收相关规章和技术规范虽然已初步建立，但在实际工作中，由于缺乏完善的保障机制，尚未达到预期效果。针对我国水利水电行业竣工环保验收工作中存在的监管程序、环境影响效应调查、环保措施有效性验证等方面的问题和不足，需要进一步完善管理制度和监管能力建设，进一步规范相应的工作程序、工作内容、工作时间的要求，加快验收调查技术规范、技术审查要点、环境监理制度等一系列相关环保规章制度的制订和完善，积极推动开展流域水利水电开发环境保护关键技术研究的有关基础研究工作，为验收调查工作提供有效的技术保障，为健全竣工环保验收管理工作打下坚实基础。

作者：吕巍蒋欣慰詹存卫工作单位：中国水利水电科学研究院中国水电顾问集团华东勘测设计研究院环境保护部环境工程评估中心