城市公用事业民营化中的政府责任缺失问题探析

[摘 要]政府在公共服务中起着核心的作用，承担相关的公共职责，履行相应的公共服务义务。为了提高城市公用事业的经营效率，政府逐渐开始下放经营权，推行城市公用事业民营化。然而，在城市公用事业的民营化过程中，政府在一些方面并没有履行其职责，促使民营化中出现诸多问题。对此，本文以十堰公交公司为例，基于民营化中政府责任缺失的现状，提出了一定的治理策略去改善这种问题，以确保民营化的平稳发展。

[关键词]城市公用事业；民营化；政府责任

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.147

[中图分类号]F299.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）14-0-02

随着我国的改革开放不断深入推进，人民生活水平的日益提高，政府按照以往的方式所提供的公共服务已经难以满足民众的需求。正如萨瓦斯所提出的，政府应当是一个“掌舵者”，而不是一个“划桨者”。此时，开展民营化改革，改变公共服务的提供方式显得尤为重要。自20世纪80年代以来，我国开始逐步进行民营化改革，然而，到目前为止，民营化的效果并不理想，这里与我国政府的责任缺失有着密切的联系。

1 民营化中政府责任缺失问题――以十堰公交民营化失败为例

1.1 政企之间经营方式无法转化

在十堰公交民营化的过程中，十堰公交逐渐转企改制。转企改制本应是一个较为漫长的改革过程，十堰公交缺少政府系统的改革指导，试图在极短的时间内达到企业的经营化模式，反而陷入了一大误区。“由于城市公用事业民营化固有的政企不分的体制惯性，即使在民营化改革中，公共事业主管单位仍旧习惯对运营企业强加管制，压制其自主性和积极性，然而在这种情况下，往往会造成政企不分的现象”，十堰公交公司内部的经营制度会出现政府化与市场化相互交错、难以分割的现象。员工的身份也会随着单位性质的变化而变化，十堰公交的员工由事业单位的正式员工变为了企业的普通员工。一些员工难以适应巨大的经营方式的转变，管理者难以及时有效进行经营管理。同时在外部，政府的行政管理方面，缺乏有效的监督和引导，让企业无法按正常步伐进行民营化。

1.2 缺少事前的准备工作

政府是民营化改革的牵头者、领导者，同时也是人民利益的捍卫者，政府最终的目的是为了服务人民，所以政府在进行民营化时应根据人民的需求来进行。“城市公共交通是一个复杂的大系统，它包括基础设施的规划、建设和使用， 交通工具的拥有与控制，公共服务的提供，财政、投资、价格政策的制定和实施，城市用地布局、土地开发、环保、交通安全等，相关方面必须协调统一”，这就要求政府要提前对市场需求进行实地考察，收集真实民意，根据已经形成的系统议程，选择一个可行的、高效的民营化方案。然而，在十堰公交民营化的过程中，政府从商讨民营化到与私营企业签订合同前后不足一年，筹备过程短，缺乏民意调查和方案规划。同时，职工产生抵触情绪，以及市民对公交产业的不支持导致民营化难以进行下去，政府部门在事前缺少对公共权力范围的划定，缺乏真正意义上的监管机构，没有完整的管理体制，这也是造成十堰公交民营化失败的重要因素。

1.3 缺少相应的监督机制，职工福利难以保证

政府进行民营化改革的目的是为人民提供更高质量的公共服务，转型为服务型政府。在十堰公交公司民营化过程中，由于监管缺位，导致许多员工福利得不到保障，使企业内部凝聚力不断下降。在十堰公交公司民营化的过程中，大部分员工的身份由事业单位的员工变为私企的职员，同时薪资制度和绩效制度也逐渐转为企业更为严苛的考评体系。政府在民营化中，在对职工待遇的保障上，没有能起到监督、监管的作用，没能促使职工与企业签订相应的劳工合同或是出台一定的民营化规则，来保障十堰公交公司内部职工的权益，导致职工多次经历加班，但是其工资在考评后不能达到民营化之前的水准。在缺乏监督下的十堰公交公司，民营化没有达到预期的效果。

1.4 企业盈利难，民营化难以持续发展

企业的最终目的是盈利，企图通过民营化获得一定的利润，来满足其自身的长久发展。然而城市公用事业的目的是为了给群众提供相应的公共服务，更好地满足公众的需求，具有强烈的公益性的色彩。竞争机制中的“经济人”导向与公益服务的提供难以结合，将城市公用事业纳入市场竞争机制，若没有政府给予政策性支持的话，是难以通过这些带有公益性质的产品去盈利的。在十堰公交民营化的过程中，只有一家企业进行这种民营化尝试，无法形成市场的竞争机制，难以促进十堰公交公司不断改进公司内部，无法实现民营化的真实目的。

2 城市公用事业民营化政府责任缺失的治理策略

如今，民营化已经是一种变革和转型的趋势，为了提供更好的公共服务，满足社会的需要，所以本文提出以下几点治理策略。

2.1 制定相应的政策，建立完善的法律制度

萨瓦斯指出：“需要持久不懈而又循序渐进的策略手段推进民营化，包括深入研究以获得内部支持，开展公关宣传以获得外部支持，推行税收政策以鼓励民营化，加强立法以扫除障碍，建立强大的利益相关者联盟以支持民营化。”制定相应的政策，建立完善的法律制度在一定程度上能规范政府的权力，明确政府的责任，建立起在政府监督指导下的民营化体系，促使政企在一定程度上的分离。政府还要给予企业合理、有效的帮助，可以通过税收政策来减免民营化企业的税务，给予企业足够资金运行和营利的空间。同时，也可以制定相关的法律制度，减少企业民营化过程中办理民营化的相应手续，这可以极大地鼓励更多组织或者试图与政府合作，尝试民营化道路。

2.2 完善民意表达机制，聘请专家、学者予以指导

为了提供令公众满意的公共服务，应更多考虑到民意的走向。我国如今也在不断完善民意反映机制与途径，但是这种反映机制与途径也不能拘泥于常规方式，而更多地结合时代的趋势。当前是“双微时代（微博+微信时代）”，政府应拓宽网络民意反映渠道，更多地结合与网络民意，尤其是“双微”之中的民意，促进公众更多地关注民营化、参与到民营化中来，正确地把握民营化的方向，不断地改进民营化的方法。与此同时，对于民营化改革，我国目前的研究不是那么的深入与透彻，尤其是政府如何对待、把握民营化，政府如何适应民营化中的角色这个方面。政府应聘请我国相应的专家、学者，针对我国的国情及民营化的不同领域进行研究，弥补政府工作的不足，对政府及企业工作进行相应的指导，保证民营化顺利完成。

2.3 完善政府内部的考评制度，建立第三方独立监督机制

针对民营化的问题，为了保证政府在民营化中能发挥到其职能，所以在政府内部急需落实相应的绩效考评制度，以此来防止政府内部官员的不作为，也避免由于政府内部的责任缺位，造成民营化企业因缺乏监管，而走向歧路。建立独立于政府及企业之外的监督机构，既可以利于政府对民营化企业进行绩效评价，也可以在适时监督民营化企业的运行情况、资金走向，防止其内部出现腐败等行为，达到一种三者制衡的一种状态（如图1所示），来保证民营化改革的正常运行。

2.4 保障员工福利，签订劳动合同

对于进行民营化的单位员工，政府应监督企业与其签订劳动合同，并使其遵守民营化转企改制过程中的规则。政府需要明确企业给予员工的福利待遇，保证员工待遇符合其劳动量的同时，还要保障并落实企业与员工签订合理的劳动合同，以此来稳定民营化。企业内部的制度也是至关重要的，若缺少合理的企业内部制度的保证，员工是难以满意民营化改革的。员工也属于人民群众，保障了员工的福利，也就是获得民意支持的一种方式。

民营化是一场自上而下的制度改革，由政府发起和引领，如果政府责任缺失将导致民营化各方面受到阻力，难以实现。目前，我国在大力发展经济，民营化改革也是顺应了潮流。在民营化改革过程中，需要政府正视自身的职责，发挥自身作用，在真正意义上为人民提供高质量的公共服务。

主要参考文献

[1]李丽珊.城市公用事业民营化中的政府责任[J].山西教育：教学，2010（8）.

[2]魏军.城市公共交通民营化与政府管制――以兰州市为例[J].中国行政管理，2009（6）.