养老保险制度的问题及对策

一、基本养老保险制度面临的问题

1、养老保险覆盖面过窄。

养老保险制度长期以来主要覆盖国有企业，而目前国企的就业人数正在逐步减少，非国有企业的就业人数却增加很快。无论从建立统一的劳动力市场、免除非国有企业就业人员的后顾之忧考虑，还是从非国有企业就业人员年龄较轻，参加社会养老保险有助于减轻国有企业乃至国家的养老负担考虑，都必须要求尽快扩大养老保险的覆盖面，制订出切实可行的具体政策和工作措施，尽早实现基本养老保险的“广覆盖”目标。

2、缴费率偏高，征缴困难。

由于当前我国企业参保率不高，转轨成本没落实等原因，长期以来我国企业缴费率居高不下。我国目前企业的平均缴费率为23%，高于世界平均水平(10%)13个百分点，高于国际警戒线(20%)3个百分点。34个省、市、区中，平均缴费率在20%以上的有24个，超过25%的有上海(28%)、福建(27.76%)、辽宁(27.79%)、山东(25.22%)和吉林(25.06%)5个城市。缴费率偏高导致两种结果：一是强化个别企业逃避缴费和拖欠基本养老费的动机。据统计，到2012年底，我国基本养老保险基金当期收支缺口金达2万亿，14省份养老金当期收不抵支。二是加大了企业的产品成本，降低了企业的竞争力，给企业的经营造成了一定的负面的影响。一些企业的效益严重“滑坡”，导致企业按时足额缴纳基本养老保险费的能力衰弱，不少企业仍处于困难时期，支付能力不足，无力缴纳或以各种方式拒缴。

3、养老保险统筹层次偏低。

到目前为止，我国基本养老保险费的统筹层次仍以地(市)县为主，真正达到省级统筹要求的还为数不多，更不用说全国统筹了。在实际运行中，由于不同统筹层次的基金无法调剂使用，往往造成赤字与结余并存的局面，基本养老保险基金盈余地区的盈余资金并不能调剂用于解决基本养老保险基金出现缺口的地区，而出现赤字地区的基本养老保险基金缺口却由财政负担弥补。这样，在基本养老保险未实行全国统筹的情况下，就会出现基本养老保险基金总量盈余的同时财政补助支出激增的局面。为了保证支出，满足人民的生活，中央财政不得不拿出一笔资金来进行补贴。基本养老保险不仅在省际之间存在着不平衡的现象。

4、多层次的补充养老保险体系没有完全建立。

目前，大部分单位建立了基本养老保险制度，而多层次的补充养老保险体系没有跟上。为有利于分散保险责任，适应人口老龄化快速发展的需要，增强企业的凝聚力，提高离退休人员的生活水平，很有必要建立企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险、职工互补充保险以及商业人寿保险等多层次的养老保险体系。

二、完善养老保险制度的对策

面对养老保险制度存在的问题，为保证制度的长期运行，促进社会养老保险事业的可持续发展，应着重采取如下措施：

1、进一步扩大养老保险的覆盖面。

根据我国《宪法》规定，所有劳动者都有享受社会保障制度的权利。目前，我国养老保险覆盖的范围除国有企业、集体企业和部分事业单位外，还有部分事业单位、集体企业、外资企业以及私营企业和个体经济组织的从业人员游离在养老保险之外；还有大部分政府公务人员也没有真正进入养老保险范围；占全国总人口80%的农村人口的老年保障问题也尚待解决。从我国是一个人口众多的发展中国家和现阶段生产力发展水平出发，要研究制订出恰当的养老保险范围、项目、费率、水平等符合国情的养老保险办法，根据权利和义务相对等以及强制性的原则，调动各部门各方面的力量，进一步扩大养老保险的覆盖面，这样可以把扩大部分归集的养老保险基金，用于弥补当前的养老基金缺口，从而增强养老保险基金的支撑能力。

2、构建适合中国国情的养老保险管理制度。

一是在各级政府建立健全统一的社会保障部门或社会保障委员会，作为政府对社会保险实施统一领导的最高行政机构，实行统一的制度、统一的标准、统一的管理；二是赋予社会保险费征缴单位以严格、权威的征缴职责，强化征缴手段，提高养老基金的收缴率；三是改进养老保险制度，按科学、合理原则测定养老保险费率；四是逐步提高养老保险管理统筹层次；五是在保证长期运行和持续发展的前提下，逐步做实个人账户，减少和避免长期透支个人账户；六是严格、科学制定享受养老保险待遇的年龄和缴费年限条件，根据社会发展状况，适时提高退休年龄；七是迅速建立起基本养老保险制度的风险监测指标体系和预警机制。

3、开辟养老保险基金投资的新渠道。

从长期来看，要实现我国养老保险基金的保值和增值，还应该逐渐允许部分养老基金进行多元化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，允许进行债券等其他投资，推动资本市场的发育和成熟。根据国际经验，保险基金投资比例一般为：公司股票60%，公司的债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%。我国的养老保险基金也可根据国情制定相应的投资方式，甚至学习智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制，可以委托给符合营运条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等机构进行保值增值营运。

4、积极构建多层次、多形式的养老保险体系。

第一层次是国家立法规定的，低有保证、高有限额的强制性的基本保险；第二层次是各企业自定的企业补充养老保险（企业年金），这种保险比政府灵活得多，形式多种多样，标准有高有低；第三个层次是个人储蓄性养老保险。通过建立三层次的养老保险体系，实现三者的相互补充，充分发挥单位、个人、政府的作用，满足不同群体的不同层次的保障需求。基本养老保险由国家统一政策强制实施，国家、企业、个人三方共同负担。企业补充养老保险由国家宏观指导，企业内部决策，根据经济能力而定。个人储蓄性养老保险由国家宏观指导，自愿参加。补充养老保险兼顾单位间的差别，个人储蓄性养老保险兼顾个体间的差别，体现效率取向。基本养老保险坚持公平的价值取向，强制实施。总之，我们要不断完善基本养老保险制度，加强基本养老保险执法力度，积极推进社会化管理服务工作，这样，一个适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系就一定会建立起来。

作者：邱莹 孟彪 李海莲 程娜 单位：中铁十九局集团第一工程有限公司 辽宁省辽阳市社会保险事业管理局 中铁十九局集团第二工程有限公司