对县级基本财力保障措施的思考

【摘要】近年来，在国民经济保持持续发展和国家财政收入连年快速增长的背景下，县乡财政困难越来越突出。这主要是由于农业、农村经济和整个国民经济结构实施战略性调整，省以下财政体制改革不到位，增人增支刚性增长，国民收入分配格局调整滞后等体制性、政策性多种因素综合作用的结果。本文通过分析基层财力困境原因，探讨了县级基本财力保障措施。

【关键词】县级财力；根源；措施

一、造成基层财力困境的根源

自分税制以来，虽然县级基本财力保障工作取得阶段性成果，但仍面临一些需要研究的问题。如各级政府间事权划分不够清晰，支出责任存在交叉，县以下政府的具体职责和支出责任不够明确；县域经济发展不平衡，县级财力水平差异较大，省以下财政体制不够规范，部分县级政府财政保障能力薄弱等等原因，具体表现如下：

（一）基层财政事权过大，财权过小，事权与财权不相适应，是导致基层财政陷入困境的根本原因。我国现行的分税制首先划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府尤其是基层县乡政府承担事权过重，财权与事权不对称，往往有事权而无财权，财政运行困难，从而不得不向农民和乡镇企业伸手，成为农民负担加重的重要因素。

（二）对基层财政带来较大压力财政转移支付资金不到位，转移支付制度有待完善。从理论上说，转移支付结构不合理，一般性转移支付比重偏低，专项转移支付占比仍然偏高，要求配套资金的项目偏多，不能从根本上解决县乡财政困难。目前，我国对地方转移支付主要目标是公共社会服务的均等化，有一般性转移支付和专项转移支付两类，项目繁多，规模庞大，但用于实现地区间基本公共服务能力均等化的主要是一般性转移支付。由于多种原因，近年来，一般性转移支付总量虽然不断增长，但是比重不断降低。二是专项转移支付项目设置过多，影响了资金整体效益。现行的专项转移支付，比重大、种类多，效果不明显、有待整合。同时，项目过多导致资金分配零星分散，难以发挥资金效益。三是专项转移支付需要地方配套的项目较多，配套支出额较大。在各级政府财权与事权关系问题尚未完全理顺和划分清楚的情况下，中央在出台农业、教育、社保、卫生等社会事业改革政策的过程中，采用逐级分担的原则，许多政策要求地方财政配套，对县级财政形成了巨大的压力。因此，相对于县乡财政困难来看，这些转移支付资金显然无法从根本上解决基层财政困难，导致转移支付制度的财力均等化程度不够。

（三）财力与责任不够匹配，近年来，虽然各省加大了对新农村建设、农村义务教育、新型合作医疗、社会保障、公共基础设施建设以及环境保护等方面的支持力度，这些都要县乡政府组织和落实，其中，财力是基础和保障。据统计数据分析，虽然中央、省对县级转移支付的力度在不断加大，但县乡政府承担的责任与可支配财力不相对称的问题扔十分明显。

二、县级基本财力保障措施——缓解基层财力困境的建议

县级基本财力保障要不断增强县以下基层政府和组织提供基本服务的能力，以保工资、保运转、保民生为主要目标，推进基本公共服务均等化，加快城乡一体化发展的发展。

（一）建章立制，规范管理，推进县级财力保障机制成型。以帮助县乡政府消除财力缺口为目标，按照实际积极帮扶与县级自我发展相结合的原则，定制《关于建立县级基本财力保障机制的意见》，努力增强县级财政内生能力，从制度上保证了县级财力保障机制的顺利实施和相关资金的落实到位。

（二）建立科学、规范化的各级政府间支出事权的划分格局，适当减轻农村县乡财政支出事权。 “财权与事权相对称”，是保证基层政权顺利运行的基础。然而目前基层财政的财权与事权不统一， 事权大于财权，留下大量硬缺口，因此必须调整县、乡财政支出范围。从目前乡政府的事权中把属于公共财政部分的开支上划，把属集体经济组织的事权下放，由于我国长期以来“农村支援城市”的“二元化”经济发展格局、农村地区发展长期落后，因此，农村基础教育不是农村地区的事情，也不是广大农民群众自己的事情，而是与整个国家、整个民族发展紧密相关。因此应增加中央、省级财政在基础教育、公共卫生上的事权职责，进一步减轻县乡政府在基础教育、公共卫生事权承担上的责任，从而适当减轻县乡财政支出压力，有助于进一步缓解农村地区的财力困境。

（三）进一步规范、完善地方转移支付制度，增强对农村地区县乡财政的转移支付力度。1994年的分税制改革的总趋向是财力向中央集中，县、乡级财政支付能力在缩小。农业税是属于地方财政收入，而增值税和所得税是中央和地方共享收入。农业税取消，改征增值税和所得税后，随着农民负担的减轻，县乡财政的收入来源大大减少，还要被中央分去一大部分，尽管事权也将有所减少，但其资金缺口还是要依靠上级的转移支付来保证，这就要求测算好乡级财政支出， 按照现有的“分级管理、逐级转移”的原则进一步完善中央对省、 省对县、县对乡的转移支付制度，确保县乡政权的正常运行。同时应调整地方既得利益，增加均等化转移支付资金规模，以缓解地区间财力差距。

（四）强化监督、对市级对下转移支付资金的数额、用途等使用情况进行跟踪监督，完善资金监管制度，合理使用转移支付资金。督促各县区合理制定资金使用方案，及时将转移支付资金安排落实到具体项目，优先用于就业、教育、医疗卫生、社会保障和“三农”等民生政策和社会事业支出，落实国家各项民生政策。

三、总结

县级财政不再是一个单纯的财政问题，因此在讨论县级财力建设时，不再局限于就财政而论财政，就经济而论经济，而是将二者紧密结合起来，缓解基层县乡财力困境，从而推动县域经济的发展。

参考文献：

[1]高鹏.县级基本财力保障机制研究[D].东北财经大学，2010.

[2]财政部财政科学研究所课题组.建立和完善县级基本财力保障机制[J].中国财政，2012，19.