县级公益文化改革思考

[内容提要]：近年来，我国文化事业也取得了显著发展，但县级文化事业单位也面临着许多困难和问题，亟待解决。如体制不顺、机制不活、职责偏失。财政投入不足。基础设施建设滞后。人员负担沉重，专业技术人才缺乏等。笔者认为加快公益性文化事业单位的改革。要明确政府责任，打造服务型政府。要优化资源配置、调整布局结构、形成规模效应。要加强人事管理，创新用人机制。要改革投入机制。

[关键词]：文化单位改革

近年来，随着深化改革、扩大开放和社会主义市场经济的快速发展，我国在社会生产力得到解放和发展的同时，文化事业也取得了显著发展。公益性文化事业单位在管理体制、人事、分配等方面的改革也进行了一些有益的探索，取得了一定的成果，但是，我们也要清醒地看到，包括县级在内的公益性文化事业单位还存在一些不容忽视的问题。在我国的国家结构中，县级起着联结城乡，承上启下的重要作用。县级文化事业单位承担县域内公共文化产品供给，文化市场管理，组织指导城乡文化活动等关键职能，其设置是否科学、机制是否灵活、功能能否充分发挥，极大程度影响一个地域的文化发展，进而影响国家文化建设全局。如何建立起适应经济和社会发展需要的功能齐全、结构合理、运转协调的县级公益性文化事业单位管理体制，值得认真加以探索和研究。

我县人口百万，人均GDP1430美元左右，属经济较不发达县。该县现有县级文化事业单位包括文化馆、图书馆、博物馆、文化稽查队、京剧团（歌舞团）、影剧院和书画院等共7家。该县县级各文化事业单位直接服务城乡群众，在当地文化发展中发挥了核心和引领作用，是不可替代的，但也同样面临着许多困难和问题，亟待解决。

一、现状及存在问题。

（一）体制不顺、机制不活、职责偏失。

由于缺乏全局观念和长远意识，经济欠发达地区的工作重点一直放在经济建设上，文化往往说起来重要，做起来不要，对其重视不够。文化事业单位也存在着政企不分、政事不分、机制不活、定位不清的问题。如我县的文化稽查队作为事业单位执行行政执法职能，经费却实行自收自支，地位相当尴尬。影剧院名为事业单位却无半点财政拨款，惨淡经营，要想保住这一块文化阵地相当困难。而财拨单位，工资制度又过于死板，没有建立岗位绩效工资制度，人员工资都是按照国家规定的事业单位工资标准进行套改，出现了干与不干一个样，干多与干少一个样，干好与干坏一个样的不正常现象，在加上单位业务经费匮乏，大家仅维持看摊子的状态，既无钱干事，也无信心干事，难以提供满足社会需要的公共文化产品和服务。

（二）财政投入不足。

财政投入是开展文化工作的必要条件之一。公益性文化事业单位经费主要来源于政府的公共财政，但作为经济欠发达地区，由于财力所限，政府的投入是以保“饭碗”为主，业务费、维护费用几乎没有，甚至有的县级文化事业单位工作人员的工资在经费上都不能保证，实行差额拨款或自收自支，许多人员工资执行的还是上世纪的标准，养家糊口都有困难。微薄的财政投入远远不能满足文化事业的发展需要。

（三）基础设施建设滞后。

文化设施是开展文化活动的必要条件。近年来，文化设施建设虽然有所加强，但文化设施建设的投入依然较少，文化设施陈旧、落后的局面依然没有根本改变。如我县县内至今无独立的专业展览馆和大型文化活动场所，图书馆、文化馆均因为没有独立的达标场馆无法升为二级馆，县图书馆少儿阅览室甚至只有十几个阅览座位，再加上图书陈旧、器材短缺,根本无法满足群众日益增长的精神文化需求，必然导致“门前冷落车马稀”的尴尬境地。

（四）人员负担沉重，专业技术人才缺乏。

繁荣文化事业，加快文化事业的发展，就需要一批有文化、懂经营、会管理的文化事业专门人才。文化事业对专门人才的知识结构和能力的要求越来越高。但是，县一级文化事业单位目前这方面的专业人才非常少，普遍存在着非专业人员多，专业人员少；中专以下人员多，大专以上人员少，甚至出现文化人没文化的现象。同时文化事业单位超编现象比较突出，人员负担十分沉重。如我县文化稽查队在编22人、不在编9人、财拨的只有7人，京剧团（歌舞团）要负担87人，影剧院也有49人，而其中能担当文化工作的专业人员不足30%。出现了有事无人做，有人无事做，能用的不能进，能进的又不能用的问题，过多的人员负担消耗了有限的资源又无法满足文化事业发展的需要。

二、加快公益性文化事业单位改革的建议与对策

（一）首先要明确政府责任，打造服务型政府。

服务型政府是指政府由原来的管制者控制者，改变为兴利者服务者，政府职能以控制管理为主转变为以传输服务为主。政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供社会管理和公共服务。当前社会的主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾，政府提供的公共服务还处于量少、质弱、效率低的状态。政府应切实承担应负的职责，为社会提供公共文化服务。要区别公益性文化与经营性文化，对其要采取不同的管理模式，作到政事分开、政企分离。文化稽查队在条件成熟时应该实行或参照实行公务员管理，或者和其他行政执法单位统合，防止执法部门化，目前政府至少应该提供必要的人员和活动经费保障，防止以罚代法的怪象发生。县级文化馆、图书馆等事业单位的改革要坚持公益性事业单位性质，不能企业化或变相企业化。政府对文化事业单位负责，为其提供必要的人、财、物资源，文化事业单位加强自身建设，切实履行公共文化服务职能，提供优质足量的公共文化产品和服务，切实维护群众公共文化权益，满足群众日益增长的精神文化需求。而京剧团（歌舞团）、影剧院等经营性事业单位可以实现资源整合并改制为企业，可实行所有权与经营权分离，公办民营、公开招标、委托经营等方式加以改革。

（二）要优化资源配置、调整布局结构、形成规模效应。

县级文化事业单位，往往规模较小，职能单一。要根据经济建设和社会需求变化情况，按照各专业门类的不同特点适时调整布局。对长期没有任务、职责交叉、规模过小，作用发挥不大的事业单位要采取撤、合、并、转等方法予以调整，如县级博物馆可考虑与图书馆合署办公，书画院可并入文化馆，或实行两块牌子一套人马，不要追求小而全。要鼓励职责任务相近的单位如京剧团（歌舞团）和影剧院等实行行业联合重组，组建多种形式的服务实体或集团性事业机构，不断增强竞争能力和发展后劲，以产业的大发展促进事业的大繁荣。

（三）要加强人事管理，创新用人机制。当前，我县公益文化事业单位严重超编，人员的成份复杂，效率不高。文化事业单位改革必须创新用人机制。要本着“绝对减人、相对减支、不减政府责任、不减政府公益性支出”的原则，实现由“养人”向“养事”的转变，各单位均须实行岗位设置管理，实行因事设岗、按岗聘用、以岗定薪、合同管理，实现由身份管理向岗位管理、由固定用人向合同用人的转换。杜绝因人设岗，切实把减人节约下来的经费用在文化建设上；在定岗定编基础上实行竞争上岗，把竞争、激励机制引入到事业单位的人事管理中来，破除所有制和身份界限。要促进事业单位人员的合理流动。采取解聘辞退“清”一批，兴办实体“分”一批，充实基层“派”一批，一次买断“下”一批，自谋职业“走”一批等多种途径和渠道分流富余人员。要完善单位内部考核体系，改变只重年度考核、忽视平时考核；只重笼统评价、忽视细化考评的做法，把实绩考核与岗位分配挂钩，增强各类人员干事创业的积极性和主动性。

（四）要改革投入机制。

公益性文化事业单位本质上讲，是代表政府占有、使用、管理公共文化设施和资源，为公众提供公共文化产品和公益服务。保障公众分享公共文化服务的权力，为文化事业提供公共财政的资金保障是政府的责任。目前，经济欠发达地区的政府向文化事业单位投入经费，多数是仅以保障“人头”费为主，这种情况已不适应新形势的需要。政府应按照事业规模、承担公共文化服务的覆盖面、受益人数等情况核定事业经费，同时政府的工作重点应实现由“养人”向“养事”的转变，将部分直接拨款改为奖励、补贴、政府采购等形式提高资金效益。鉴于县级文化事业单位的在国家文化建设中的特殊作用，以及对经济欠发达地区政府财力的现实考量，上级政府包括国家、省、市都要加大对欠发达地区县级财政的转移支付力度，切实保障县级文化事业单位的运行经费，为社会提供更多更好的文化服务和产品，使县乡群众也能和城市群众一样获得基本公平均等的公共文化产品和服务，共享文化发展的成果。