我国城市公用事业民营化中存在的障碍分析

【摘 要】城市公用事业是一个城市赖以生存和发展的基础。本文主要分析了我国城市公用事业民营化推进过程中，存在的一些不适“症状”，由于长期以来政府单一投资的局面，造成了管理体制落后、运营效率低下、社会公平缺失等弊端。

【关键词】公用事业；民营化；障碍；管理体制

自　20　世纪　80　年代以来，我国城市公用事业就开始进行民营化改革并尝试了多种模式，目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即是由以民间资本为主的友联联合体以BOT形式投资建设的。早在上世纪90年代中期，香港中信泰富集团即通过TOT方式，取得了上海南浦、杨浦、徐浦3座大桥和沪嘉公路、打浦路隧道20年的专营权以及延安东路隧道30年的专营权。PPP模式是国际上最近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的民营化形式，北京地铁5号线的建设就采取这种形式。但令人遗憾的是，由于我国的城市公用事业在推进民营化过程中，一些配套措施没有跟上，因此导致了一些不适　的“症状”。

1　法规政策不到位阻碍公用事业改革

公用事业的改革涉及到一系列的权力和利益关系的调整，改制后公用事业又面临着在新的运营方式下的整体协调问题，需要政府进行新的制度设计，并凭借国家权威强制性地推行。这种新的制度设计在具体的实践中表现为政府的各种法规和政策。虽然公用事业民营化改革强调的是运用市场的力量，淡化政府在基础设施等领域的作用，但是这种以市场化为取向的改革要想取得成功，离开政府的法规与政策的支持却是万万行不通的。因此公用事业民营化改革要想取得成功，法规与政策必须先行。

目前，我国政府在公用事业民营化过程中，已积极出台了一些相应的法规与政策，如《关于加快城市公用事业市场化进程的意见》（2002年）、《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》（2002年）、《城市公用事业特许经营管理办法》（2004年）、《关于加强市政公用事业监管的意见》（2005年），这四个规章对促进中国城市公用事业民营化发挥了较好的政策导向作用。但是政府在法规、政策层面的应有作用还远未发挥出来，主要体现为[1]：①法规、政策不到位，滞后现象严重。也即指法规与政策的制定未能跟上公用事业民营化的实践。时间一久，必然造成民营化实施中的各种违规现象的出现。②法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性。这在某种程度上也影响到了国有林区城镇公用事业民营化的推进。③现行法规、政策的支持力度不够。表现为在某些问题上显得态度不够坚决，在某些领域态度显得不够明朗，一些该出台的政策没有及时的出台等等。

2　市场竞争机制缺乏造成低效率

城市公用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率。在城市公用事业长期的政企合一体制之下，在国有企业垄断经营管理之下，必然产生公用事业产业的低效率。民营化解决的就是怎么从增加投资、扩大供给、提高服务质量这些方面来解决问题，提高我国城市公用事业运营效率。但这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率[2]。但是对城市公用产业来说，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。因此，如果不能对公用事业原有的垄断性市场结构进行重组，如果不培育竞争机制，只是将国有企业的垄断经营转变为民营企业垄断经营或公私合作企业的垄断经营，实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。民营化后的城市公用事业如果没有市场竞争的压力，可能仍是低效率的。同时，公用事业的一个显著特点表现为巨大的规模经济性，即由一家或极少数几家企业垄断性经营能使效率最大化[3]。这客观要求政府制定限制进入的监管政策，以保证公用事业的规模经济性。在没有竞争或不完全竞争的情况下，这种监管必然使垄断企业没有加强内部管理和技术创新的动力，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率。因此，除非它们受到调控和管理，否则，私营公用事业经营者就会像垄断者一样，限制产量并提高价格。这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果”。目前，在推进城市公用事业民营化改革的过程中，一些政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外部资本的引入而不注重有效竞争机制的构建。这必然是将国有企业的低效率变为民营企业的低效率，最终的消极后果只能由整个社会来承担。

3　违反普遍服务原则形成的社会公平缺失

城市公用事业与广大人民群众的生活息息相关，公用事业产品和服务属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高也必须消费。虽然公用事业民营化的实质是政府将提供公共物品和服务的职能委托给了民营企业，由民营部门生产和提供公共产品，但是公用事业生产和提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，普遍服务仍然是民营企业必须履行的一项义务和社会责任。对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失[4]。如果它们的这种损失得不到相应的弥补，它们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，人民群众的权益可能绝对或相对地受到损害。

我国城市公用事业民营化后违反普遍服务原则的情形也存在。近年来，一些城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水、电的价格均有伴随着公用事业民营化而提高的现象，有人甚至认为公用事业民营化改革是以提价为基本特征的。这种情况的直接受害者无疑是当地贫困的弱势群体，这与公用事业的基本特征——公益性也就是实现普遍服务相背离，严重影响了社会的公平和正义。

4　民营企业的逐利性提高公共安全风险

供水、供气、供电、公共交通等公用事业本身具有较高的安全风险，一旦出现事故，社会影响巨大，有的甚至是灾难性的。国有林区城镇公用事业民营化后，民营企业按照市场的逻辑运行，追求经营者自身的经济利益最大化而不是公共利益最大化。从国际经验来看，一些国家的公用事业民营化危害到了公共安全，如英国铁路在私有化头两年，经营正常，效果不错。但是私有化之后安全维护方面的投资减少，事故隐患不断增加，事故频繁发生，从而动摇了人们对铁路运输的信任。美国的电力市场化由于电力基础设施存在缺陷，在2003年8月14日爆发了美加大停电，而且事故一而再、再而三地发生，给国家经济和人民生活造成深重的影响。

我国城市公用事业民营化前，虽然国有企业经营不一定能保证自来水等公用事业的绝对安全，但它是以政府信誉作保证的，而民营企业经营一般只能负“有限责任”，再加上其经济利益最大化的驱动，公共安全的风险相对提高了。城市公用事业与人民息息相关，供水、供气、供电、电信等不仅关系到“民生”，也关系到“国计”，是国家安全的战略性节点。如果忽略这些关系“国计民生”的产品和服务，必将造成不可估量的重大损失[5]。

5　公用行业冗员问题引发人员安置难题

城市公用事业民营化后，无论是引入外资还是国内民间资本，城市政府都要面对对方的裁员压力，国有公用企业人浮于事，效率低下，政府自然心中有数，据有关资料，水务企业劳动生产率最高与最低相差74倍，这也从一个侧面说明公用事业行业冗员问题是十分严重的，而一旦裁员使本来就处于两难困境的城市就业状况雪上加霜，引发社会稳定问题[6]。因此，尽量多地保留现有员工及其薪酬往往成为谈判中政府一方的重要目标。以一些公用事业民营化方案来讲，　就提出要求合资方必须接收现有的员工，承诺几年内不裁员，不减薪，如果民营企业接受了这样的方案，就意味着势必会增加民营企业的经营成本，这种增加的经营成本或者转嫁到普通用户身上，或者由政府给予相应的补偿，而这两方面又是民营过程中政府不希望看到的。因此，不解决好下岗分流人员的安置问题，城市公用事业民营化的改革就很难进行下去。

参考文献：

[3]孙延华．谈城市公用事业民营化的风险管理．商业时代，2009（32）：80

[2]詹国彬．公用事业民营化改革：五大问题和政策构想．广西经济管理干部学院学报，2004（1）：25～26

[3]　[美]萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002

[4]乔占军，董瑞婷．我国城市公用事业民营化障碍及其对策研究．温州大学学报，2006（20）：15～16

[5]汪永成．公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制．江海学刊，2005（1）：91

[6]陈明．城市公用事业民营化改革的复杂性研究．经济管理，2008（14）：79～80

作者简介：

孙延华，单位：哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 职称：讲师