完善采伐制度强化森林经营的建议

摘 要：商品林主要培育目的在于满足市场对木材等林产品的需求。我国现行的限额采伐制度已成为落实高品林经营权、处置权的主要障碍，采伐许可证制度冲击了森林经营方案的规范，指导作用。为找寻商品林采伐制度中赋权与规制的均衡，需加强森林经营方案的规制作用，加快商品林采伐权交易市场建设等制度创新，完善商品林采伐制度。

关键词：采伐制度；森林经营；建议

我国限额采伐制度诞生于20世纪80年代，当时国民经济正处在高度密集中的计划管理时期，各种计划、指令在经济活动中发挥着重要的控制作用，林业发展面临的形式是：由于长期过量采伐，可采资源锐减，林分质量明显下降。森林是可再生资源，但存在培育周期长、破坏容易恢复难等特点，要实现森林资源的恢复和扩大，就必须在加大森林培育的同时减少森林消耗。限额采伐制度正是在这样的背景下应运而生的。限量采伐制度在确立之初曾经发挥了十分重要的作用，但长期运行的结果也反映出一系列的问题。

1 采伐制度对实现森林可持续经营的制约

1.1 采伐制度不利于森林经营者积极性的发挥

森林采伐管理制度实施的目的在于通过控制森林年采伐量以逐年增加森林资源存量，从而最终实现森林永续利用，改善生态环境。实施森林采伐限额制度以来，我国森林资源的保护与管理取得了很大的成效，但随着我国林业改革的深入和市场经济的发展，该项制度与森林可持续经营之间的矛盾日益突出。例如采伐限额每5年核定一次，很难与每年制定的年度生产计划相配套，特别是在商品林的经营管理中，容易出现森林资源不能得到及时利用，造成浪费的现缘。

1.2 采伐限额制度同时削弱了森林经营方案的规范和指导作用

国家十小业局颁发的《森林经营方案编制与实施纲要》中第四十八条中规定“森林经营方案是编制森林采伐限额的主要依据。各级林业主管部门应将森朴经营方案作为编制森林采伐限额、下达年度木材生产计划的重要依据，原则上森林采伐限额和木材生产汁划按依法批准的森午小经营方案确定。”然而实际操作中存在的问题却是限额采伐凌驾于经营方案之上，因为《森林法》及《森林法实施条例》中对采伐许可证一系列的行政审批的强制规定，以及对违法采伐限额制度所要追究的严格责任，使得采伐限额的地位优于经营方案，从而使得本应起到规范和指引作用的森林经营方案却处于形式上的可有可无状态。

1.3 采伐制度对放活经营权、实现处置权的阻碍

现行的限额采伐制度已成为落实商品林小经营权、处置权的主要障碍。在现有采伐限额制度下，经营者们的林木采伐权没有得到实现，或者说在诸多限制（不能申请到采伐许可证）的前提下，不能获得预期的经济效益。如果不能落实林农的林木处置权，其收益权就难以保障，放活经营权也就成了一句空话。对于商品林而言，单纯以行政手段控制林木采伐，人为地将商品林的经营权与处置权割裂开来，经营权的自主性要求无法实现，必将影响到经营者的经济收益。

1.4 采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业

从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。

2 完善采伐制度强化森林经营的建议

2.1 建立采伐中报制度对实现森林可持续经营的积极作用

森林采伐限额制度是20多年前根据当时的林情实行的一项管理制度，是权宜之计，最终必将被森林经营方案管理制度所取代。从目前来看，这项制度还不能立即取消，但迫切需要加以完善。笔者建议可以考虑采伐申报制度。采伐申报制度与以往确定采伐限额从上级行政部门逐一而下不同，必须从下往上逐级申报，依据森林经营方案的规定确定采伐量上限。同时，应该让采伐限额的依据在森林经营方案中具体体现出来。在此前提下，在森林经营方案规定的作业范围内，允许森林经营者视市场情况，自主安排森林主伐、森林抚育、采伐时间和采伐量。林业行政主管部门经审查无误，应及时发放采伐许可证。

在市场经济条件下，申报制度是对商品林比较合理的管理制度。林木所有人按照市场经济规律和自己的实际情况，向地方林业行政部门申报采伐计划。在采伐申报制度中，主管部门对商品林所有人中报的采伐计划，在不会对生态环境产生较大不利影响和达到国家相关规定的前提下，应当予以批准。 同时，还应该简化审批手续，降低审批的层级，以高效的管理方式提高所有权人的积极性。

2.2 依据森林分类经营来解决森林采伐问题

采伐制度应与森林分类经营充分结合。对商品林和生态公益林要采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。《森林法》中将森林分为用材林、防护林、经济林、薪炭卡小、特种用途林五大林种，这是传统意义上的林业分类经营。1995年，林业部在《林业经济体制改革总体纲要》中提出建立既适应社会主义市场经济，又反映林业特点要求的林业经济体制 要求根据社会对生态和经济的需求，按照对森林多种功能主导利用的不同，将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类，分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营管理体制和发展模式。分类经营带来的就应该是分类管理。采伐管理制度理所当然应该在不同分类的基础上进行。对森林资源采伐实行严格限制的最终目的是为了提高森林覆盖率，改善我们的生态环境状况。充分协调好森林的经济效益和社会效益，就应根据公益林和商品林的不同性质实行不同的采伐制度。 对国有公益林实行严格的采伐许可证和采伐限额制度，能确保实现其生态效益和社会效益。此外，从林业经济的角度来对森林分类采伐管理也有一定的合理性，对商品林过分严格限制，不符合市场经济的发展规律，应该适当放松限制，保障商品林所有人包括收益权在内的各项权益。

2.3 强化森林经营方案的规制作用

为了寻找商品林采伐制度中赋权与规制的均衡点，需要以森林经营方案为依托，森林经营方案不是行政许可证，但记载着行政许可的内容，按照科学设计的森林经营方案进行采伐利用。森林经营方案并不是由森林经营者随意编制的，是在政府林业部门的直接指导下，由森林资源管理的专业机构完成，既要保证充分利用林地的生产力、促进森林可持续经营，又要充分考虑到森林经营者的经济承受能力和技术水平，努力实现各项生产要素的优化配置。

总之，在经营方案将采访限额、木材年度计划统一起来以后，不断弱化行政管理的色彩，在保证实施好经营方案的基础上，进一步放开采伐的限制，从而更好的促进林业的长期可持续发展，为林木、林地的自由流转创造良好环境，扩大经济效益，提高林业的生产力。