论基层人大的社会整合功能

摘要：基层人大是我国基层政治制度的主要组成部分，是人民民主的政治实现形式。作为基层权力机关和基层社会治理主体，基层人大社会整合的成效事关基层社会的秩序稳定和社会发展。从政治逻辑审视，基层人大的社会整合是由制度整合、利益整合、关系整合、观念整合四个方面组成的有机体系。从国家治理实践而言，基层人大社会整合的功能发挥和机制运行必须立足于中国特色社会主义政治发展民主化的主导方向，完善人大政治机制，创新整合方式，实现基层政治治理的合法性与有效性。

关键词：基层人大；国家治理；社会整合

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0001-06

“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”①基层人大是我国人民代表大会制度的基层制度结构，是基层社会治理和基层政权体系的有机组成部分，是人民民主的基本实现形式。在我国复杂、多样的基层政权关系中，基层人大已成为一种多维关系的“角色集”：政府与公众的联结者、利益的聚合者、政治体系的整合者、政治社会化的实施者、选民的动员者、公共行政的组织者。基层人大的民主制度机理与日常运行实践，构成我国基层社会治理与社会整合的基础和中心。社会关系的协调、人民力量的动员、公民行为的引导、基层秩序的维系，无不依赖于基层人大的社会整合能力及社会整合质量。基于国家治理的视角，本文引入社会整合的分析逻辑，论证基层人大社会整合的目标价值、逻辑体系与实践机制，试图对我国基层人大建设民主化、法治化和制度化发展图景进行新的探索。

一、基层人大是我国基层社会和基层政权的整合中心

我国宪法规定，国家的权力属于人民。人民对国家事务的管理，主要是通过民主选举选出的代表所组成的人民代表大会这个权力机关。人民将自己的权力委托于代表，通过代表参与公共事务，实现民利，体现人民原则，推动人民意志上升为国家意志（法律、决策等）。基层人大是我国人大制度在基层社会的有效实践，通常在县、乡两级开展活动，它是基层社会通过选民直接选举产生的基层权力机关。在治理意义上，基层人大作为基层权力机关的组织形态，是我国地方政权的重要基础，是实施基层治理的组织主体。

1.基层人大与其他基层政治组织的关系

基层人大作为基层政治系统重要的组织构成，作为基层民意的代表机关，其职权发挥需要正确处理与其他基层政治组织间的关系。具体来看，人大制度的规范性、程序性、制度性特征决定了基层人大需要处理三种基层政治组织间的关系。第一，基层党委与基层人大间的关系。党委是领导核心，人大是权力机关，党的领导方式需要人大认定并予以监督；人大的职权需要通过党的领导体现人民意志，实现人民当家作主。第二，基层政府与基层人大间的关系。基层人大制定的地方性法规需要基层政府遵守执行；基层政府领导人的任命、罢免需要经过基层人大的组织程序加以认定。在工作关系上，基层政府向基层人大及其常委会（主席团）负责，并受其监督。第三，县级人大常委会与乡镇人大主席团间的关系。二者的关系体现了人民代表大会的层级关系，主要是具体工作中的合作、指导、监督等关系。

2.基层人大社会整合的根本目的

基层人大社会整合的实质是对基层政治关系的协调规范，促使社会组织及其成员结合成行动一致、利益互补的政治共同体。就整合目的而言，基层人大社会整合需要对基层社会中的利益多元与分化、价值同一与多样、P系对立与妥协等多重矛盾，凭借整合机制进行整合，求得最大“公约数”，将社会大众的需求纳入基层政治活动中，形成有效的基层政治互动关系，回应民意，动员民众，以整合功能激活基层人大制度，发展人民民主，构建基层社会不同组织结构相互支持、协调配合的良性互动格局。就整合过程而言，基层人大社会整合是依据人大的运作逻辑建构不同的整合结构从而实现各组成部分的协调统一。具体来说就是：通过基层人大的利益整合将分散的、多元的、异质性的利益要素组合起来，构成一个利益共同体；通过基层人大的制度整合向基层政治系统输入优质政治资源，并以制度形式影响社会行为，进而调适、优化基层政治关系；通过基层人大的价值整合加强基层社会的认同，为政治合法性提供基础意义的认同支撑，克服“离心力”对基层政治生态的侵蚀。凭借不同的整合机制，实现基层人大的整体协调。基层人大社会整合是一种自下而上的整合，是一个微观整合活动。整合中介是最基层的选民与代表间的关系。通过基层人大的选举活动、职权行使、选民参与、常委会组织等各个环节的紧密联系，彰显基层人大运作逻辑与社会整合间的正向需求，生成基层人大社会整合的基本整合体系。

3.基层人大社会整合与民主政治建设

基层人大是人民代表大会制度在基层社会的政治形态，是人民民主的政治实现形式，充分发挥基层人大在基层政权中的整合功能是发展我国人民民主的重要途径。第一，就整合主体来看，基层人大是联结基层社会多种整合主体的纽带。基层社会整合中，基层党组织是整合的核心领导力量，基层政府是整合的基础力量，基层人大是整合的中心力量。基层人大是基层政治关系中衔接基层党委与基层政府的中间纽带，将基层人大系统作为有组织的整合力量能有效加强不同权力结构间的联系，加强权力运行的规范化、科学化，从而激活基层人大制度。第二，就整合结构来看，基层人大是连接国家与公民的桥梁。基层人大通过选举、立法、投票等汇集民意的环节建立国家与公民间的有机联系，通过人大的民主功能将国家的发展目标与公民权利的实现结合在一起。中国人大制度的发展是执政党出于治理的目的而主动释放空间的结果。②一方面，基层人大将公众意志通过特有的整合途径输入现有的政治体系，以选举、投票等方式开展广泛的政治动员，以独立的政治活动将公民的同意、选择、参与、支持等行为整合为发展人民民主的主体条件，为社会管理创新创造良好条件；另一方面，公民需要积极参与社会事务的管理，而规范、高效的整合过程能团结基层民众统一目标，有机纳入统一的管理结构，积极推动社会治理功能的释放，为推动社会治理进程提供真正动力。第三，就整合内容来看，基层人大以不同的整合纽带将基层人大各构成要素、作用关系组合为有机整体，能动构建新型基层政治关系。基层人大社会整合的内容涵盖基层人大运行的各环节，包括选举投票行为、人大及常委会职权的行使、代表与选民间的联系以及开展相关具有政治仪式色彩的活动等。基层人大的社会整合既是对每一个选民、每一个代表、每一个候选人的整合，也是对基层人大每一个要素、每一个子系统的整合。广泛的整合系统包含不同形态的整合结构，有的是互补性整合，有的是认同性整合，另外，还有组织整合、情感整合、规范整合等。丰富完备的整合体系以基层人大为实践主体推进人大民主的协调共进，推进人民民主的良性发展，从而强化基层政治的民意基础与合法性基础。

二、四维一体：基层人大社会整合体系的结构内容

基层人大社会整合包含制度整合、利益整合、关系整合和观念整合四个层面的内容，每一层面的整合功能共同构成基层人大的社会整合体系。多重整合功能为基层人大社会整合赋予了能力与资格。

1.制度整合

通过人大制度运行的规范统一促进基层人大的制度整合，提升发展人民民主的制度空间。制度整合的功能性在于基层人大通过有序的制度输出拓展制度空间，为实现人民民主提供制度支撑。制度整合实质上是一种系统整合，它是指将制度要素合理安排，实现基于法制化、规范化原则的制度一体化发展过程，规范制度运行的范围、权力边界、行使公共权力的方式。制度整合包括正式制度的整合和非正式制度的整合。“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”③制度是整合社会的主要工具，是政治系统最基本的构成要素。人大运行的行为方式要建立在稳定、有序的制度控制模式之上，体现人大运行的规则、结构以及其他层次的组织构成。人大民主制度是一个规范范畴，告诉人们在人大系统中能够、应该和必须做什么；人大的制度功能是构成人大系统的要素及内在结构与外部环境的相互作用所呈现的系统功效和能力。④基层人大制度整合的关键在于解决基层人大运行过程中参与、监督、选举、协商、决策等环节的体制、机制与运行方式问题，凭借完备的制度体系建立基层党政关系的制度通道，限定、规范和塑造基层政治关系的制度生态，为人民民主发展建立牢固的制度基础。基层人大的制度整合实质上是一套由选举制度、代表制度、会议制度和民主集中制原则等构成的制度规则，通过制度设计建立的政治民主化制度结构，使人民民主的主体性、合法性、有效性实现有机统一的过程。其根本价值在于使现有的政治制度获得被广泛认可的政治权威，确保政策设定与程序运行都能按照既定的政治目标进行，使制度的规范性与有效性在具体的行政操作中真正解放出来。此外，不同层次的制度设计承担着不同的民主功能，基层人大的制度整合，在政权主体上，赋予人民在国家政治生活中的主人翁地位，给予人民实质性的民利；在组织原则上，规定了民主集中制的组织活动原则，理顺了不同权力主体间的关系；在民主结构上，开发了以人大为主体，各级国家机构间互相独立、互相监督的结构模型；在职权分配上，确立了人民基本权力与国家公共权力间相辅相成的权利、义务、责任体系；在民主选举上，直接选举与间接选举的相互配合成为人大民主发展的动力系统和运行机制。

2.利益整合

通过人大运作逻辑实现基层社会的利益整合，构建利益分配一致、利益成果共享的利益共同体。利益整合的有效性在于基层人大通过相关制度输出有效联结不同的利益结构，凭借制度规范的统一性重整基层社会分散的利益格局。

利益整合是将个体或群体分散的利益诉求进行集中、归纳、提炼，将其汇聚为整体的、全面的利益诉求，然后通过相关实践形式（政治、经济、法律等）使利益关系得以调整的过程。基层人大的利益整合是一种综合整合形式，包括利益引导、利益表达、利益C合、利益优化。其中，利益引导是利益整合的价值选择，利益表达是利益整合的前提条件，利益综合是利益整合的政策选择过程，利益优化是利益整合的整合结果。利益既是社会分层的原因，也是实现社会整合的基础。⑤利益问题是诱发基层社会矛盾的症结所在，影响着基层社会的利益格局与矛盾运动，影响着基层社会的利益分配。人大的利益表达功能是由人大的基本性质决定的。人大是经过相关组织程序（选举、参与、授权）获得人民授权的民意机关，因而人大在整合利益、回应民意方面具有先天的优势。基层人大是基层社会彰显人民利益、体现人民民主的重要组织，具有疏通利益表达、优化利益结构、促进利益整合的功能优势。就利益整合的过程而言，基层人大要明确其利益表达功能。通过实现政治系统内选民与代表、政治精英与人民大众间的参与互动，统合各方面利益需求，在汇集民意基础上体现基层民众利益需求导向，并通过相应的调适活动化解利益差别，维护最大多数人的利益需求，建立和谐利益关系。另外，基层人大还需发挥利益均衡机制作用。基层人大通过相关政策创制与制度安排，有效平衡各种利益关系，这种利益均衡功能是基层人大运作方式的体现，通过号召、组织、动员、激励民众，规范各类利益主体，促进利益关系和谐、平衡，形成有助于社会动态稳定的利益结构。

3.关系整合

通过基层人大的民主功能实现基层社会的关系整合，使基层社会增强适应关系变化的能力。关系整合的统合性在于基层人大通过建立多重政治关系，带动人大民主实践过程中的团体合作与互动沟通，实现政治发展的动态稳定。关系整合是基层人大通过其组成要素、运行过程和具体制度影响基层政治中的行为关系，反映基层民众在基层政治中的作用。关系整合是基层政治力量的有序性组合，这种组合强调兼容性，有助于化解基层政治关系的矛盾。内生于基层政治系统内的基层人大及其运作过程必然产生多重关系，基层人大的运行机理将是一个产生关系、改变关系、形成新关系结构的过程。系统理论把环境与政治系统之间的相互作用分为三个阶段：输入、转换和输出。⑥以这三个阶段为分析视角，在输入端，基层人大凭借相应的组织关系构建联结基层社会不同群体的纽带，通过相关参与活动为基层人大的政策创制提供民意需求与政策信息。在转换阶段，基层人大通过相关议事决策、制度安排和政治仪式将输入端的信息整合为一体，进而通过相关输出要素外生于基层社会各层面，为进行广泛的政治动员提供动力。此外，基层人大运行具有一组特殊的行为关系：选民与代表。这组关系在基层政治框架内构建活动机制，带动政治参与，拓展民主实践。人大代表通过多种形式联系基层群众，是联系选民的直接形式和传达民意的关系纽带。基层人大通过选举过程中的事实性关系、会议过程中的程序性关系、代表履职过程中的功能性关系，为发展人民民主提供规范的关系模型、有序的关系组合以及持续的关系互动，从而实现选民与代表之间关系的同向性、协调性。

4.观念整合

通过基层人大的履职行为实现基层社会的观念整合，使基层社会发展拥有强大的认同力量。观念整合的一致性在于基层人大通过宣传主流意识形态，将人们的行为纳入符合主流价值的统一规范体系，准确表达社会共同体的价值规范与认同特性。观念整合旨在实现意识形态认同的同一性，它通过相关整合实践促使价值、思想等要素在一定范围内有效传播，在引导思想观念、培育价值信仰、推进社会行动等方面产生积极认同。观念整合与意识形态整合具有同质性，它们都阐明社会共同体的价值规范与心理认同，确立符合社会主流价值的价值取向，生成良性政治秩序，塑造稳定、持久的社会认同结构。公民对人大运作形成的信任、互助、合作情感与主动认同构成了民主政治良性发展与社会组织化整合的社会资本。基层人大的观念整合是以主流意识形态的同一性为基准的，通过宣传主流意识形态，充分释放其所蕴含的政治合法、动员整合功能，实现对现行政治体制的维护，扩大政治认同。基层人大的观念整合不是自动生成的有序状态，而是依据特定的人大活动形式形成的具有引领性的价值整合力量。观念整合作为一种隐性整合力量贯穿于基层人大显性的组成要素与子系统运行过程，有助于形成实现基层社会良性治理的观念保障。比如，基层人大的民主选举可以带动选民联动参与，进而塑造选民对基层政治体系的合法性认同；基层人大通过一系列活动，如议案审议、方案规划和执行程序的设计等活动环节，将政策观念转化为实践效果，从而对外部社会产生影响，实现既定的政治目标，帮助人民完成思想教化。这些整合形式是在社会文化结构范围内进行的观念组合，它们强调社会的普遍价值和道德规范在社会整合中的重要作用。

三、基层人大社会整合的合法性

基层人大社会整合深刻影响着基层政治民主化的发展进程，需要以新的向度建立衡量基层人大社会整合的标准，而合法性与基层人大社会整合的行为目标具有自洽性。从政治学角度而言，合法性是关于规则、制度与法规产生并保持现存政治机构合法存在的能力。

1.基层人大社会整合的政治合法性

政治合法性就是政治行为能够符合人民群众的根本利益，被人民群众所接受、所认可，从而使人民群众自愿服从的特性。政治合法性是政治发展最基本的价值遵循，也是政治民主化的根本落脚点。政治民主化意味着政治结构要向分工协作的合理化发展，政治权力向竞争性、公开化发展，政治行为向法治化、程序化发展，公共政策趋向于多元折中性、民众性发展。⑦民主显示出对共同利益的关注，人民民主为政治民主化提供最基础的民主因素，通过广泛的民主化实践使基层复杂的政治关系得到重整，有助于开展更加高效的基层治理，促进政治合法性向更高层次迈进。基层人大是我国国家权力机关的组成部分，因其内生于合法的政治系统，合法性就成为其最基本的性质。基层人大的政治合法性最直接的体现是：民主结构的系统完备、制度设计的科学有效、机制流程的合法有序、价值功能的有机组合。

基层人大是践行人民民主的重要主体。基层人大的最大优势是拥有巨大的政治和社会动员能力。在基层人大的政治实践活动中，社会整合的效果能够衡量人民民主的发展水平和基层政治资源的动员程度。第一，不断完善整合过程中的民主结构。基层人大是全国人大的民主基础。基层人大的制度结构是体现人民民主的载体。制度体制的建构必须以一种核心力量为主导，在我国政治系统中，中国共产党理应承担这样的角色。人大的作用机理必须在党的领导下有序开展，二者关系的和谐状态成为政治合法性的实践基础。第二，注重整合过程中制度机制的优化。人大运行中的制度机制主要有参与机制、制衡机制和法治机制。基层人大要依据人大民主发展的动力机制实现高效的整合过程，规范基层政治参与，保障整合过程的有序推进。推进基层人大建设必须完善对人民负责机制，健全基层人大制衡机制，以此实现整合过程的协调稳定，理顺权力结构的多层关系。第三，充分发挥整合过程的价值功能。心理认同和价值规范层面的政治合法性建构将直接促成良性政治秩序的生成，进而塑造稳定、持久、均衡的社会秩序。基层人大在整合过程中的能动性将决定人民民主的发展水平，充分发挥整合的价值功能有助于建构基层社会有序、稳定的政治秩序与社会状态。

2.基层人大社会整合的程序合法性

程序合法性认为，政治权力的获得与运行必须经过人民授权，并以一种合法的、公开的、制度化的程式来进行。程序合法性是一种形式合法性，它注重合法性的建构过程与制度要素，具有程式性、制度性和参与性等特征。⑧程序之于合法性的正当性在于程序本身的合理性、公正性。从规范意义上讲，程序合法性是合规律性、合目的性与合法性的有机统一。好的程序总是倾向于保障主体的合法性权利，进而创造最有利的结果。“程序的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。”⑨人大民主的程序合法性与人大运行的三个子系统深刻相关，基层人大在整合过程中也须从这三个子系统发掘程序合法性的深层逻辑。

人大制度是由代表、会议、选举三层制度结构构成的有机结构体，这三个子系统规约着人大运行逻辑的结构程式。基层人大的整合能力需要从这三个层面确定新的程序合法性。第一，就代表程序而言。基层人大最基本的政治关系“委托―”关系是代表程序设计的核心主线，是进行整合的重要依靠，在此之上产生选民与代表间的种种角色设定，整合的关键就是代表角色要建立明确的政治原则。如基层人大代表职权行使空间的界定、代表履职能力的强化、代表专职化制度的探索都需要稳固的程序机制保驾护航，这是基层人大民主实践的基础条件。第二，就会议程序而言。人大会议构成人大制度最基本的实践载体。基层人大的议事规则和实践方式需要科学、高效的会议程序予以完善。基层人大会议制度中议案的提出、审议、表决以及相关辩论都有基本的程序，基层人大社会整合的政治目的正是通过相关会议环节得到确认，通过会议程序的顺畅运行充分彰显人民意志。基尤舜蠡嵋槌绦虻暮戏ㄐ允怯梢榘柑岢龅目蒲性、审议环节的有序性、决策监督的有效性以及会议运转的顺畅性共同决定的，这几个环节的协调有序共同推进基层人大会议的科学化运行。第三，就选举程序而言。人大选举的流程规范与规则合法反映着人大民主的科学化水平，是人大制度运行的关键。选举的过程就是人大代表将人民意志向政治系统的输入进而通过人大其他制度结构将其转换为政策输出的基本过程。选举程序的合法性需要完善的选举制度提供支持，需要广泛的动员式参与提供保证，需要民众的积极认同加以维护，从而使基层人大的选举方式、选举组织以及选区的划分奠定民主化的程序基础，使具体的选举实施过程按照选举程序规范推进，真正体现选举民主。上述三层彰显程序合法性的结构设计，有助于推动基层人大社会整合体现人大民主的真正优势。

四、基尤舜笊缁嵴合的实践效能

作为人大民主发展的重要指向，基层人大的社会整合具有重要意义。基层人大的实践效能主要表现为法治有效性和规范有效性。

1.基层人大社会整合的法治有效性

法治有效性是指，政治行为要彰显法治伦理、法律意义，法则规范要获得人民的认同、承认与服从。法治是人民民主实践的根本保障，也是动员基层政治参与的内在规范，它有效衔接了地方治理与民主化进程的双重要求，提升了基层社会的民主化程度。从社会整合来看，法治是实现整合目的的深层要素，社会整合的法治有效性是以法治思维、法治方式统领社会整合的程式，为发挥整合功能提供制度化保障，从而保证更好地完成整合任务。法治是以法治理念为导引、以法律制度为主干、以依法办事和自觉守法为基础、以构建法治秩序为目标的法治文明状态。法治作为一种特殊的民主机制与人大制度相融共生；同样，基层人大依靠法治效能促使各系统、各组成要素具备实现科学化治理的制度性、有序性特征，为基层政治动员提供完备的秩序保障。基层人大在整合过程中要充分体现人民原则，将法治理念植入基层政治生活的各个角落，彰显基层动员的法治价值。一方面，法治的有效性赋予基层人大社会整合实质上的正当性、合法性，在动员民众、控制行政权威的过程中很好地践行现代法治理念。另一方面，从法治在地方治理中体现的治理有效性来看，由于基层人大本身是参与地方治理的组织化力量，其实践逻辑必须具备法治化的基本要求；因而必须要以科学的法理机制和法律职能来调适、优化人大的职能以及人大职能发挥的基本条件。

2.基层人大社会整合的规范有效性

政治行为的规范有效性能够建立集体认同的解释框架，引导民众更全面了解民主化政治架构，为进行政治动员创设有利的政治环境。社会整合的规范有效性表现在整合体系的整体性上，包括制度、组织、价值环节共同构成整合的框架结构。整合过程的层次性，既有宏观层面的整合，也有微观领域的整合，通过不同层次的整合将不同的构成要素、互动关系整合为有机整体。整合方法的科学性，既有刚性整合，如对制度体制的科学调适，也有软性整合，如在整合过程中对价值观念的合理引导。这些特点共同保证了社会整合过程是建立在科学规范的基础之上的。基层人大社会整合对基层社会系统各层面所具有的约束性和指导性，促使整合行为要适应特定的基层政治环境，被基层政治生活中的社会集体所认同，因而能够以符合集体规则的行为方式参与政治生活。具体来说，整合过程中的基层人大要有“积极产出”的功能，要充分发挥人大的民主机制，彰显人大的功能价值，在保障权利、监督权力、优化政策方面实现创新；充分发挥基层人大的制衡功能，在促进人民民主发展与社会动态稳定方面承担更多责任，使基层政治系统的整体制度架构规范、有效运转。此外，整合过程中的基层人大还需注重“科学选择”的取向。面对基层社会复杂而多元的整合对象，要明确基层人大整合过程中应体现哪些民主机制，以及这些民主机制实践的主体、对象、动力及结果的表现形式，这是实现有效整合的关键。在此基础上，对基层人大系统进行全方位、多层次的控制、协调，真正彰显民主集中制的根本活动原则，这是体现基层人大社会整合规范有效性的重要逻辑指向。

注释

①《系列重要讲话读本》，人民出版社，2016年，第167页。

②李景鹏：《权力政治学》，黑龙江教育出版社，1995年，第218页。

③[美]诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社，1994年，第225页。

④蔡文成：《民主形态论：中国人大制度的理论与实践》，中国社会科学出版社，2013年，第99页。

⑤王长江：《政党现代化论》，江苏人民出版社，2004年，第326页。

⑥燕继荣：《现代政治分析原理》，高等教育出版社，2004年，第196页。

⑦陈振明、陈炳辉：《政治学――概念、理论和方法》，中国社会科学出版社，2004年，第422页。

⑧蔡文成：《多维一体：党群关系与党的执政合法性建构》，《中州学刊》2014年第2期。

⑨[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，1996年，第2页。

On the Social Integration Function of Grass-roots People′s Congress

Cai WenchengZhao Hongliang

Abstract：The grass-roots people′s congress is the main component of the grass-roots political system in our country and the form of political realization of the people′s democracy. As the main body of grass-roots power and grass-roots social governance， the achievement of social integration at the grass-roots level is related to the order stability and social development of grass-roots society. From the perspective of political logic， the social integration of grass-roots people′s congress is an organic system composed of four aspects： integration of system， integration of interests， integration of ideas and conceptual integration. From the perspective of national governance practice， the function and mechanism of the social integration of the grass-roots people′s congress must be based on the dominant direction of the democratization of the socialist political development with Chinese characteristics， thus improving the political mechanism and innovation and integration of the people′s congress and realizing both the legitimacy and effectiveness of the political governance at the grass-roots level.

Key words：grass-roots people′s congress； national governance； social integration