我国商业银行的市场退出

我国商业银行体系是在改革开放后建立起来的。为了适应经济体制和金融改革的需要，我国从1979年开始陆续恢复了中国农业银行、中国银行、中国建设银行，打破了中国人民银行“大一统”的格局，进入多元化的快速发展时期。股份制商业银行、城乡信用社、信托等多种金融机构、多种金融成分得到了迅速发展。但是，随着银行业多元化竞争格局的形成，我国银行业的金融风险也在不断累积，并从上世纪90年代开始陆续暴露。面对这种情况，我国政府把防范和化解金融风险放在了十分突出的地位，并先后采取了一系列措施处置了一批金融机构的风险。

1995年，中国人民银行接管了具有40多亿元债务的中银信托投资公司，并促成了广东发展银行的收购，在中银信托投资公司的基础上设立广东发展银行北京分行，从而开创了中国金融机构第一起市场退出案例之先河。1997年，关闭了中国农村发展信托投资公司，同年，海南省34家城市信用社中，1家保留，5家依法关闭，28家并入海南发展银行。1998年6月关闭了海南发展银行和中国新技术创业投资公司。1998年10月广东国际信托投资公司成为中国第一家破产的金融机构。其他还有广西北海市信用社、青海德领哈市鸿业城市信用社、河南长葛市城市信用社等被关闭（见表1）。

1998年至今，为了达到金融稳定，国家累计投入了大约3.24万亿元的资金来支持金融企业的改革和化解金融风险。为解决被撤销金融机构支付个人合法债务和外债的资金缺口，26个省(市、自治区)以地方财政作担保，总计向央行申请了1411亿元的再贷款。

应该说，通过这些救助和退出相结合的措施，有效地化解了十分突出的金融风险，为我国的经济金融改革和发展营造了一个相对稳定的金融环境，也使我国的金融业进入了一个相对稳定的发展时期。

本文将在这些实践的基础上，探讨有关商业银行市场退出的策略，以就教于方家学者，并籍此献策于我国的商业银行改革。

尽快完善我国商业银行市场退出的法律体系

当前，我国对金融机构实施市场退出处理的法律依据主要有《银行业监督管理法》(2004)、《商业银行法》(1995，2003年12月27日修订)、《保险法》(2002)、《信托投资公司管理办法》(2002)、《证券法》(1999，2004年8月28日修改)、《财务公司管理暂行规定》(1996)、《金融机构管理规定》(1994)、《企业破产法》(试行)(1986)和《公司法》(1994，2004年8月28日修改)等，罗列起来似乎并不少，但这些法规中没有一部是关于商业银行市场退出的专门法规，其对商业银行市场退出往往只有一些原则性的规定，甚至只是提到一些相关的名称，缺乏具体可供操作的程序性规定。如法律中没有接管和终止的定义，对商业银行接管的具体条件、接管组的组成、法律地位和职责、接管组可以采取的主要措施等没有具体规定。又如对商业银行被撤销和关闭的清算程序、商业银行的破产程序等在上述法律中都没有具体规定，其中《商业银行法》只规定商业银行分立、合并或者解散、被撤销及被宣告破产而终止的三种情形，缺乏对具体终止过程的程序性规定，还缺少非破产情况下清算后支付债务具体顺序的规定，导致各地区对商业银行退出市场没有统一的标准和操作程序，影响了法律的权威性。1998年海南发展银行被行政关闭至今仍没有完成最终的清算，而且1998年做出的行政关闭本身，在《商业银行法》里是找不到依据的。1986年制定的《企业破产法》，主要适用于全民所有制工业企业，并不适用于商业银行。破产法规定只有债权人和债务人能向法院提出破产申请。在此规定下，监管当局不能作为银行破产的申请人，这也不符合商业银行破产申请方面的国际惯例。

由此看来，我们必须结合我国这些年来关闭清算商业银行的实践，针对以上问题，尽快制定和完善我国的《金融机构破产法》，就有关上述问题用立法的形式专门予以明确。

建立存款保险制度，完善我国商业银行市场退出时对存款特别是居民储蓄存款的保障机制

商业银行发生危机，特别是面临市场退出时，存款人的存款如何得到保障的问题是最需要认真对待的。西方主要国家大多建立了存款保险制度，负责对参与保险的商业银行在市场退出时进行规定限额内的存款的给付。存款保险制度对保护存款人利益、维护公众信心起到了重要作用。我国当前没有建立存款保险制度，相关法律对于存款或投资保护的规定也是有详有略。居民人寿保险的保费有储蓄存款性质，《保险法》第三章第八十七条规定，“经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销的或者被依法宣布破产的，其持有的人寿保险合同及准备金，必须转移给其他经营有人寿保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的，由金融监督管理部门指定经营有人寿保险业务的保险公司接受。”《商业银行法》虽设有专章规定对存款人的保护，但它规范的只是正常状态下对存款人的保护，对商业银行市场退出时的存款处理，只有“按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”的原则性规定，并规定“在商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”当商业银行出现危机，真正面临市场退出时，储户对存款安全的担心达到顶点，上述原则性规定使储户只能寄希望于时间、数量都具有很大不确定性的关闭清算或破产清算，这根本不可能使储户感到存款安全得到保障，从上述分析可以看出我国没有法律规定的、制度化的对商业银行市场退出时的存款保护。

2004年11月，为了增强存款人的风险意识，我国出台了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》，首次提出了对关闭破产的金融机构存款实行打折兑付的制度，这标志着我国处置金融机构风险的一大进步，但它还不是一个制度化、法制化的规定。因此，如何根据我国的实际情况，尽快出台有关的《存款保险法》，建立存款保险制度，是推进我国商业银行市场退出工作的最基本前提。

明确政府职责，规范政府行为

商业银行的设立和退出应该是一种市场行为，优胜劣汰是市场纪律。但由于我国正处于从计划经济向市场经济的转型时期，商业银行的设立和退出都难免带有较强的行政色彩，“行政性准入”就难以避免“行政性退出”，政府在商业银行市场退出中充当着重要的角色，如对海南发展银行未经股东大会和董事会研究的关闭，对商业银行购并的“拉郎配”，对退出损失的过度承担等。

由于政府作为处置有问题金融机构的主体，行政局限性直接导致了处置手段的有限性。而市场化的处置要求侧重市场手段的运用，一般主要采取破产清算、兼并收购、业务转让等体现市场行为的方式。从实践效果来看，我国这种主要由行政关闭实现市场退出的做法虽然可以起到迅速集中各方力量确保顺利退出、暂时化解支付风险、防止金融危机爆发、蔓延的功效，但也增加了政府处置风险的成本，同时无法解决债权人的民事纠纷和复杂的法律问题，甚至可能会加剧风险的积累，导致风险转嫁给其他金融机构。从经济的角度看，这种行政指令存在很多隐患。

首先，由央行指定某家银行托管退出银行的债权债务的方式本身就存在界定不清的问题。托管实质上是一种委托关系，是在不改变或暂不改变产权归属的情况下，由资产所有者依据一定的法规，将被托管对象以契约的形式委托给具有较强管理能力并能承担经营风险的法人去有偿经营，以实现资产的合理配置和保值增值。而在商业银行市场退出这一背景下的托管并不具备使资产保值增值的目的，也不是有偿经营。而且托管银行在实行托管时，经存款人要求可以将其在退出银行中的存款转入托管银行，这种做法也不符合托管不涉及产权问题的前提。因此这种托管，有托管之名却不符合托管之实，所以有些学者认为这种托管方式是一种并购。可是从并购角度看，这种处理方式又没有使托管银行取得退出银行的产权，只是一种对债权债务的处理权。所以作者认为，对退出银行的这种处理方式是一种介于托管与并购之间的模棱两可的方式。由于对这种处理方式的界定不清楚，使得退出银行的托管者只能按照央行的行政指令去清偿债务，而不能加以经营，这对于托管银行而言不能产生任何经济效益，却又不得不接受，处于一种两难境地。

其次，在退出方式中即使采用并购方式，行政指令的存在使这种并购不能发挥应有的作用，甚至适得其反。在央行决定采用并购方式处理退出银行时，通常的做法是以行政方式指定一家银行对退出银行进行并购，并接收该银行的所有债权债务。从某种意义上说，并购方式是一种对银行风险的转嫁，只有并购银行具有较强的经营能力，才可能将风险化解，达到优化金融资源配置，实现以强带弱的目的。虽然从银行业的特殊性而言，在市场退出的并购过程中需要有关部门的参与和监督，但是在并购决策中采用完全行政化手段，而不去考虑并购银行愿不愿意并购以及能不能并购这一前提条件，很可能会发生退出银行将并购银行拖垮的不良后果。海发行在不具备并购能力的情况下兼并了那些信用社而最终不得不退出市场就是一个惨痛的教训。而且，在实施并购时由央行行政指令一家商业银行并购，不仅不符合市场经济的竞争原则，使并购行为和并购价格无法做到市场化、公开化，还容易产生私下交易、暗箱操作等行为。

另外，由于当前发生市场退出的多是些区域性或地方性的商业银行，这些商业银行市场退出造成的一些不良影响一般只局限在某个区域内，因此在央行对这些商业银行是否退出市场以及怎样退出市场做出决策时往往受到地方政府的干预。地方政府对央行决策的干预是出于以下两方面考虑:首先，在财政趋弱的现实情况下，很多地方政府往往将商业银行作为“钱袋子”来使用。出于地方利益考虑，政府常常会指定商业银行对某些企业或项目进行贷款，而不顾商业银行本身的经济利益。因此，当央行决定让危机商业银行退出市场时，地方政府就会出于自身利益考虑而阻止商业银行的退出。其次，在商业银行必须退出市场的情况下，即使央行认为应该采取破产清算的方式处理，但考虑到社会安定因素，地方政府往往倾向于让某家银行并购退出银行的做法。这样就使得本应该破产清算的银行却以并购的方式退出市场。

因此，规范化的市场退出，必须规范政府的行为，明确政府的职责。由有关金融监管当局代表政府对金融机构进行监管，也就由它来承担商业银行市场退出的主体角色。政府只从法制环境的角度提供帮助，除此之外，不再承担其他职责，尤其不再承担“买单人”的角色。

改制后的国有商业银行也适用破产

维护金融体系的稳定不是不允许金融机构破产，而是要把银行破产的规模和数量控制在一定的程度内，即维持在社会可接受的程度内。因而，允许银行破产是实行金融机构市场退出、强化市场纪律约束的关键。但目前我国银行破产尤其是四大国有商业银行能否破产确是个值得注意的问题。在我国金融体系中，国有银行占绝对的统治地位，且规模巨大，资产高达上万亿元，分支机构遍及全国各地，无论哪一家银行破产，后果都极可能引起全国性的金融混乱。

但是，随着四大国有商业银行陆续改制为股份制商业银行，在一视同仁的监管政策下，如果对这四大国有商业银行实行特殊保护政策，不符合市场公平竞争原则，也不利于金融秩序的长期稳定。因此，从长期趋势来看，四大国有商业银行也应纳入统一的金融法规约束之中，纳入统一的存款保险制度之内，经营失败了，也应实施破产。

明确我国商业银行市场退出的主持机构及其职责

从国际经验看，商业银行市场退出的主持机构是由一国金融监管当局来担任的。因为，金融监管当局一方面拥有广泛的权力，权威性较强；另一方面是其对银行体系拥有较强的专业知识。

当前我国金融业实行较为严格的分业经营、分业监管，中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会同为我国金融机构监管的执行者，所以我国金融机构市场退出的主持机构应由这几家同时分担。几家机构按照各自监管的机构分清责任，明确分工，避免互相推委。中国人民银行应该在另外三个部门的协同下制定我国商业银行市场退出的相关政策。

主持机构的权力职责包括:(1)负责审查和批准主动退出型商业银行的退出申请，并对其资产质量、债权债务、财务状况进行稽核，对债权债务的承接转让情况进行调查论证；(2)对被动退出型商业银行实施紧急救援措施，包括直接贷款进行资金援助，设立特别机构和专项基金间接提供财务援助，或临时组织大商业银行进行集资救援，或直接作出兼并安排以及提供担保等；(3)成立专门临时机构负责帮助有问题机构调整经营方向，改组经营决策机构，重建经营机制；(4)组织管理有问题机构的清理，以及债权债务的清算等等。

鉴于商业银行市场退出是一个复杂的过程，其涉及的利益主体很多，涉及到的法律也很多，对相关的存款人、债权人乃至整个金融市场都有很大影响，因此，银行业的监管执行者必须对市场退出全过程进行组织、主持和监管。