有关企业专项补助资金管理的审计思考

摘要：近年来，笔者在国家审计工作实践中，参与了大量的企业审计项目，其中不少均涉及到财政专项补助资金的审计或审计调查。本文通过旨在通过对企业专项补助资金审计中发现的问题进行总结，分析目前资金管理上存在的不足与缺陷，从多方面乃至制度层面揭示问题根源，提出解决办法及建议。

关键词：企业；专项补助资金；管理问题；建议

中图分类号：F239.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-02

一、企业专项补助资金的概念

所谓企业专项补助资金，是国家财政或上级部门下拨

给企业的具有专门指定用途、用于支持企业发展的资金，这种资金都要求专款专用，并且单独核算。也就是说，企业专项资金补助有三个特点：一是来源于财政或上级单位；二是用于特定事项，不得挪用；三是需要单独核算。本文所指企业专项补助资金特指来源于国家财政部门的对符合条件的有关企业进行的补助资金。

二、企业专项补助资金管理上存在的问题

1.资金补助信息公开化程度不够

就企业专项补助资金而言，种类较多，既有来自中央的也有来自市级财政的，受益企业遍布各个区县，覆盖范围包括大、中型以至小型、微型企业。在市级主管审批部门的层面，难以对所有申报企业有全面的了解，因此只有对企业专项补助资金的申报、审批、拨付、使用等信息进行公示，让社会和公众参与到监督之中来，才能实现政务公开化和透明化。但在实际工作中，仍有部分主管部门未在官方网站等媒介上向社会全面、及时地进行信息公示，不能保证申报信息被所有符合条件的企业知晓，同时资金的审批及管理上也缺乏有效的社会舆论监督，难免存在暗箱操作和权力寻租的制度隐患。

2.企业违规申报未被有效制止

在审计工作中，我们常发现有些企业为了更多地获取专项补助资金，想方设法违规申报的情形屡禁不止。一是编制假材料违规申报。申报企业在编制申报材料时用尽各种手段，包括虚开发票增大项目投入、伪造虚假采购资料、伪造人工花名册、甚至编写虚假验收报告等骗取财政资金，虽然主管部门通过审查尽可能地发现企业的违规行为，但由于核查时间、人手和途径有限，难免出现漏网之鱼。二是多头申报。由于各主管部门没有统一的信息平台，没有形成协同监管机制，有的企业为了争取更多的财政资金，就想方设法变更名目向多个主管部门申请补助，扰乱了专项资金的正常申请秩序，导致有限的财政资金向部分企业集中。由于主管部门或审计部门力量有限，不可能随时检查，多头申报的情况很难及时被发现。

3.部分项目审批不严形成漏洞

一是专家评审尚未全面发挥作用。实行专家评审制度，能够最大程度地提升项目审批的公正性、规范性和专业性，确保专项资金真正发挥效益。现阶段虽然大部分项目已实行专家评审制度，但实际操作中仍有部分项目未经过评审，而部分项目的专家评审又流于形式，没有真正发挥筛选、评估、择优的作用。二是部分项目审批被人为干预。由于监督机制的不完善，“上面打招呼”、“重人情”的情况在实际工作中并不少见，而一些管理人员出于私心，为谋取个人利益而违反廉政规定的情形也屡有发生，这种情况下很难客观、公正地对项目申报进行严格审批，审计过程中我们也移送了这样的案例。

4.对资金使用和项目监管不到位

对于企业专项补助资金，我们在审计过程中发现，区县主管部门存在“重争取轻管理”的倾向，争取资金时积极主动，审批过后却没有履行好监管的职责；市级主管部门虽然在项目完成后组织了验收，但主要采取资料审核和随机抽查的方式，没有深入细致地了解资金使用和项目运转情况。在项目实施过程中，由于主管部门未能跟进项目的进展情况，没有及时发现问题并加以整改，项目管控力度较低。在审计案例中，企业专项补助资金未实行单独核算，资金未按申报用途使用，被挤占甚至挪用等问题时有发生。

5.未对资金使用全面开展绩效评估

绩效评估是衡量企业专项补助资金的使用是否达到预期目标的有效途径，其重要性不可忽视。但由于部分专项补助资金的管理办法中并没有明确要求开展绩效评估，部分已开展评估的项目也由于没有科学的评估方法和具体的评估细则，主要由区县主管部门和企业对项目的经济效益和社会效益作一般性描述，无法进行定量评价。尤其在项目验收结束后，主管部门未能继续关注后续运行情况，无法科学评估资金的使用效益。在审计工作中我们发现部分项目虽然通过验收，但是后期运行乏力，甚至有些项目因各种原因建设进度滞后、不能按期完成任务的情况也较为普遍，这些都很大程度上削弱了资金的使用效益。

三、补助资金管理不完善的原因分析

针对上述企业专项补助资金管理中存在的违规申报、审批不严、后续监管不到位等问题，既要从项目主管部门和企业方面查找原因，又要从制度的完善性上进行分析，更进一步还需从体制机制方面深入解剖。

1.财权事权分离导致审核不严

目前，市级以上企业补助资金主要由市级主管部门负责审批并拨款，但实际管理中，由于区县对项目情况更为了解，往往承担更多的审核责任，不少资金的申请是由区县主管部门负责把关后报市级主管部门审核。在这种情况下，管理的事权实际归区县，但审批又没有决定权，而财权归属市级部门，造成财权事权不统一，直接影响区县部门的积极性。在实际工作中，区县主管部门出于支持地方经济发展的考虑，也希望为企业争取更多财政资金，但由于责任和义务并不明确，客观上和主观上都降低了审批标准，项目申报企业因此从中获得便利。

2.资金审批及监管机制不完整

一是未形成有效的内部制约和上下监督。虽然大部分主管审批部门在汇审时邀请了其他相关部门或处室对项目进行联合审核，但有时流于形式，并未真正形成一套完整机制，“走过场”的现象时有发生。同时由于监督机制的不完整，“上面打招呼”、“重人情”的情况也屡有发生。二是没有统一的监管平台。一方面各主管部门对企业专项补助资金的信息系统建立和完善程度不一样，另一方面由于信息未能共享形成多头申报的监管“真空”，有的企业为争取更多的财政资金，就变更名目多方申请补助，而信息系统的不完善产生了管理漏洞，助长了违规申报行为的发生。三是及时的跟踪检查制度普遍缺失。由于人手少、精力有限等客观原因，很多专项资金下拨后，主管部门并没有及时跟进项目进展、检查资金的合规使用，常常是事后抽查了事，这就跟企业带来侥幸心理，导致资金被挤占、挪用或改变资金用途的行为发生。

3.激励机制缺失

虽然企业专项补助资金的大部分主管部门都能够按规定对项目组织验收，但验收后即宣告结束，没有将项目实施效果同资金分配挂钩，对企业的约束或激励作用不明显。在这种情况下，建立科学完整的绩效评价体系，对项目实施效果作定量评估就没有了多少实际意义。因此在做好做坏一个样的情况下，有些专项补助资金并未真正用在市场前景好、效益成果显著的项目，而一些申报项目的经济效益并不理想。我们在审计过程中甚至发现专项资金仅被用于弥补经营亏损或解救资金紧缺的情况，资金的拨付变成一种不科学的补助方式，完全违背了行业导向、鼓励先进的初衷。

4.惩处手段不严

在对企业专项补助资金管理的法律支持上，现有的法规并没有具有威慑力的条款来对虚假申报、违规使用资金等行为进行惩处。比如，按照《财政违法行为处罚处分条例》第九条，单位和个人有违反国家有关投资建设项目规定的行为的，要求“责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资”。而在审计工作中，往往执行的决定也就是追回财政资金为主，罚款手段用得较少，企业在违法成本低的情况下，违规行为屡禁不止。

5.对资金管理规定的重要性认识不足

不少专项补助资金的政策或相关规定已经比较健全，但执行力度不够。所谓有法可依，有法必依，执行是关键，但由于部分主管部门或有关人员对政策或规定的重要性认识不足，再加上人手少、精力有限等客观因素，难免出现态度松懈的情况，在资金管理上也就暴露出信息未全面及时公开、审批不严格、跟踪检查不到位、验收马虎、不进行后续效益评估等问题。在这种情况下，主管部门注重项目计划下达和资金拨付，而忽略了监督管理，项目实施单位也存在侥幸心理，虚报材料、不按规定用途使用资金的情况时有发生。

四、对企业专项补助资金管理的建议

1.深化制度创新，解决管理机制难题

一是完善资金分配机制。实行资金切块到区县和市级审批相结合的分配方式，将部分一般性企业补助资金切块到区县，给予区县充分自，由区县提出资金安排方案并报市级部门备案，既压缩了审批时间，又简化了申报、审核程序。二是下放管理权限。由市级主管部门明确部分企业专项补助资金的管理由区县部门负责，对资金进行全面监管并实时跟踪项目状况，有权就发现问题及时予以纠正并处罚。通过将专项资金管理的财权、事权下放到区县，实现了权、责、利的高度统一，有利于充分调动区县的积极性，加强其从严审批的责任心。

2.推动信息公开，建立统一监管平台

一是各级主管部门要通过文件、会议、网络等形式，对企业补助资金的申报、审批、拨付、使用、管理情况全方位进行公示，广泛接受社会各界监督，确保项目在阳光下运行。二是要畅通举报渠道，对项目实施过程中群众反映突出的问题，要及时查处，从严惩治，对违反项目管理规定的企业，要坚决取缔补助资格。三是由监察和财政部门牵头，涉及企业专项补助资金的相关部门参与，建立统一的补助资金信息管理系统，对企业补助项目进行集中管理，消除企业多头申报的监管盲区。

3.构建强有力的评审机制

一是制订评审责任追究制度。在精选责任心强、专业水平高、前瞻性强的专家进入评审人才库的同时，对评审专家实行动态管理，严格要求评审专家对评审结果负责，若出现重大问题的，坚决追究评审责任并取消入库资格。二是主管部门将评审结果作为决策的重要依据。主管部门要充分尊重专家评审的意见，决不能干预评审过程让专家评审流于形式，一定要充分保证评估的权威性、独立性。评审专家也要全面、科学地考评项目效益，使评审结果最大程度地为政府决策服务。

4.建立完善的监督管理体系

一是建立内部制约、上下监督的机制。从资金申报、审批、拨付及使用等各环节对现有各项办法及规定进行修正和补充，在制度上保证不被人为干预或被少数有私心的腐败分子钻漏洞。二是力求责任落实到人。出现问题不留情面地追究相关人员责任及分管领导责任，这样就能从思想上提高对资金管理规定的重要性的认识，态度上不敢松懈，审批和检查上自然也就严格了。三是从严制订有关法律法规。从各项法规、政策及制度上加大对违规申报企业专项补助资金的惩处力度，通过对违法行为的坚决打压，带来较大威慑力，违法成本增大也使企业不愿也不敢再冒险。

5.加强跟踪审计，保证资金安全

首先，要特别强调过程监管，区县主管部门要加大管控力度，实时跟进并发现项目实施过程中的各项问题，项目投资计划确定的主要建设内容、建设规模严禁擅自调查，按要求需招投标的必须严格按程序办理。其次，主管部门要定期组织重点抽查，委托第三方机构或审计部门对企业专项补助资金开展审计调查，充分发挥专业机构的优势，查找资金使用和项目管理上的违规问题，第三方机构或审计部门也要针对性提出有效建议，保证资金最大程度地发挥效益。最后，相关部门对发现的问题要总结经验、深入分析原因，提出解决办法，积极落实整改，切实保障项目资金安全和项目按期完成。

6.全面开展绩效评估，建立激励机制

要根据行业特点，建立科学的绩效评价体系，将项目实施是否达到预期效果、项目是否产生带动效应、项目的前景是否可观等作为重要的评价指标，由主管部门结合具体项目的验收，对项目运行和资金使用情况进行综合量化评估。要将评估结果与资金分配挂钩，对项目实施情况较好的企业给予奖励，对没有按要求完成项目内容的企业扣除部分补助资金，通过建立激励或约束机制，真正实现引导行业发展、奖励先进企业、促使财政资金效益最大化的目标。