我国人力资源服务产业的形成与发展

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立，人力资源市场逐步建立健全。为了满足人力资源市场化配置的需求，在政府人力资源服务机构的带动下，民营和中外合资人力资源服务机构快速发展，多元化、多层次的人力资源服务体系逐步形成，并日益发展为专业化、规模化的新兴服务产业。我国人力资源服务业已经成为现代服务业的重要组成部分，对优化产业结构，全面建设小康社会起到了重要的推进作用。

一、人力资源服务业的属性与功能

一般来讲，服务业有四种类型，即生产业、生活业、流通服务业、社会服务业。其中，生产是满足生产者在生产、商务活动以及政府管理等方面需要的有关服务。生产属于中间性需求服务，其产品不直接用来消费。如金融、保险、法律、会计、管理咨询、中介服务、市场营销、产品维修、运输、仓储和通讯服务等。生产业也可理解为组织职能的外部化或者市场化，即为降低组织的管理成本和提高核心竞争力，组织将内部的某种服务职能分离和独立出去，通过在市场上向专业服务机构购买或外包的形成来实现。

人力资源服务业是为劳动者就业和职业发展、组织人力资源管理与开发，提供社会化和专业化的服务或产品的部门或机构的集合。在市场经济中，企业为了提高人事管理的效率，将人才招聘、员工培训、薪酬设计、人事档案管理、社会保险办理等职能委托给外部专业化的人力资源服务机构完成。因此，人力资源服务业属于生产业的范畴。

根据服务性质和目的，我国通常将人力资源服务业分为“人力资源服务产业”和“人力资源服务事业”。人力资源服务事业（也称为“公共服务”或“社会服务”），主要是指以公共利益为目的，以公共资源为支撑，提供非营利性人力资源服务的组织。例如，政府所属的公共职业中介机构和人才交流服务机构，以及社会有关非营利人力资源服务组织等。其服务内容主要包括公益性的职业介绍、就业培训、职业指导、政策咨询、市场信息服务、职业技能鉴定、就业援助、创业服务、人力资源和社会保障事务等。人力资源服务产业（也称“经营”），主要是指以盈利为目的，通过市场经营手段获取资源，开展各种专业化的人力资源服务的企业。其主要从事人才招聘、人才培训、“猎头”服务、人才（劳务）派遣、人才测评和人力资源管理咨询等。

二、多元化的人力资源市场服务体系基本形成

改革开放后，随着我国市场经济体制的不断完善，人力资源配置实现了由计划配置向市场化配置的转变。为适应人力资源市场的需要，人力资源服务业应运而生，在为促进劳动者就业和组织人力资源管理和开发提供社会化和专业化的服务中发挥着越来越重要的作用。社会对人力资源服务的需求日益增加。我国人力资源服务业不断成长和发展壮大，服务业务不断拓展，服务质量不断提高。

自上世纪80年代以来，在政府的培育与带动下，各类人力资源服务机构快速发展。2003—2008年，全国各类职业介绍机构从31109所增加到37208所，增长了19.6%。［1］2009年末全国共有各类职业介绍机构37123所，其中公共职业介绍机构24921所，［2］约占总数的67%，民营和境外等其他职业中介机构约占33%。2003—2007年，各类人才服务机构从4652家增加到6833家，增长了46.9%。［3］2007年末，各类人才服务机构6833家，其中各级政府人才交流机构3417家，约占50%；行业部门人才交流机构607家，约占8.9%；民营人才服务机构2730个，接近40%；中外合资人才服务机构79家，约占1.2%。［4］到2008年，全国各类人力资源服务机构达4.9万余家，［5］基本形成由政府公共就业和人才服务机构、民营人力资源服务机构、行业部门人才服务机构以及中外合资人力资源服务机构共同组成的多元化、多层次的人力资源市场服务体系。我国人力资源服务业日益成为专业化、规模化和产业化的新型服务行业。

三、人力资源服务业的政策法规体系逐步建立健全

经过近30年的发展，我国人力资源服务业政策法规体系逐步建立和不断完善。其内容涉及支持人力资源服务业发展和规范人力资源服务市场的各项政策法规。例如，《关于加快发展人才市场的意见》对培育和发展人才市场提出了鼓励性政策；《劳动法》从国家基本法律层面确定了职业介绍机构的合法地位；《人才市场管理规定》对人才服务机构提出规范性要求；《就业服务与就业管理规定》对公共就业服务机构和职业介绍机构的设立和服务等进行了规范；《中外合资人才中介机构管理暂行办法》对中外合资人才中介机构的设立条件、可开展的业务及其管理和审批程序等作出具体规定；《全国性人才交流会审批办法》、《关于规范人才招聘会管理改进人才招聘服务的通知》等，针对专项人力资源服务制订了管理规定。

目前，根据市场服务群体和需求的变化，为解决人力资源服务业在不同发展阶段中出现的各类问题，我国人力资源服务业政策法规建设与时俱进。不同时期出台的有关政策法规，逐步覆盖人力资源服务业各相关业态或服务品种，对引导行业发展和规范市场行为，发挥了积极而有效的作用，为进一步完善人力资源服务业政策法规体系奠定了良好的基础。

四、人力资源服务业的产业地位逐步提高

为适应人力资源服务业发展的需要，我国政府将人力资源服务业纳入国家现代服务业的发展规划当中。2007年，中国政府下发了《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号），其中明确指出要发展人才服务业，并要扶持一批具有国际竞争力的人才服务机构。

人力资源服务业是包含多种业态形式的行业集合体。从国外的产业分类来看，人力资源服务业并不是以独立的产业类型出现的，其中就业服务、开发培训、人力资源管理咨询等不同业态的服务，分散在不同的产业门类中。在我国2002年修订的《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2002）中，人力资源服务业有关行业的类别层次很低，只是以小类形式出现（“国民经济行业分类”有门类、大类、中类和小类四个层次）。如“职业中介服务”、“劳动力的招聘和人员的提供”归属于“租赁和商务服务业”门类的“企业管理服务和咨询调查服务”中类的小类，而“职业技能培训”则归属于“教育”门类的小类。同时，人力资源服务业的种类很少，只包括部分业态形式，不能反映整体状况。在这种情况下，人力资源服务业对我国产业政策的影响力还是较弱的。

随着我国人力资源服务业的不断发展，2011年，我国重新修订了《国民经济行业分类》（GB/T4754-2011）。其中，人力资源服务业开始以一个整体的形式出现在产业目录中，成为“租赁和商务服务业”门类的“商务服务业”大类中的一个中类项，其类别层次提高了。而且，人力资源服务业态的种类也更加丰富和完整，包括公共就业服务、职业中介服务、劳务派遣服务以及其他人力资源服务等。这种变化反映了我国人力资源服务业的发展壮大，显示出我国人力资源服务业的产业地位和作用不断提升。

五、人力资源服务市场更加开放

随着经济全球化进程的发展，我国人力资源服务市场逐步开放。一是国外人力资源服务机构以多种形式逐步进入中国市场。中国境内的中外合资人才服务机构从2003年的30家增加到2009年的160家。［6］外商人力资源服务企业的进入既带来了先进的服务理念和技术方法，又对国内人力资源服务企业形成竞争压力，从而促进了国内人力资源服务机构加快产品升级和服务质量的提高。二是为满足中国境内外资企业用人的需求，国内人力资源服务机构积极拓展对外服务，承担了大量对中国境内外资机构的人事外包服务，包括录用中国员工和境外员工的一系列人事服务。三是为满足中国公民境外就业的需求，中国政府积极支持境外就业中介机构的发展，为中国公民境外就业或者为境外雇主在中国境内招聘中国公民到境外就业提供相关服务。2002年，中国颁布了《境外就业中介管理规定》。2003-2008年，我国获得《境外就业中介经营许可证》的企业从124家增加到576家。［7］

为适应人力资源市场发展的需要，我国将实施更加开放的政策，逐步放宽人力资源服务市场外资机构准入，开展放宽中外合资人才服务机构外商投资比例限制的试点工作，鼓励和支持我国具有国际竞争力的人才服务机构“走出去”，加快制定适应人力资源市场国际化的法律法规等。

国外市场经济国家，经过了近100年的发展，人力资源服务业已经发展为一个对社会具有重要贡献的产业。我国是一个人力资源大国，人力资源服务的社会需求潜力很大。我国人力资源服务业的形成和发展只有30多年的历史，未来的发展空间非常大。目前我国人力资源服务业正处于兴起和发展阶段，无论是产业规模还是服务水平，以及对社会的贡献率都与发达国家有较大的差距，还不能满足社会对人力资源服务日益增长的需要，人力资源服务业的发展环境还不够优化。因此，进一步明确我国人力资源服务业的发展方向，加强对人力资源服务业发展的政策支持力度，建立和完善人力资源服务市场的监管法规，营造有利于人力资源服务业发展的制度环境，是促进我国人力资源服务业健康发展的重要保障。

注释：

［1］数据来源：《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

［2］数据来源：《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

［3］数据来源：根据国家人事部《人才流动与人才市场基本情况的通报》（2003-2007）有关数据计算。

［4］数据来源：《关于2007年人才流动与人才市场基本情况的通报》2008年6月4日（人社厅发〔2008〕33号）。

［5］数据来源：《中国的人力资源状况》（白皮书），人民出版社，2010年9月。

［6］数据来源：《中国的人力资源状况》（白皮书），人民出版社，2010年9月。

［7］数据来源：《百余家企业获境外就业中介经营许可证》www.省略 2003年7月1日《光明日报》；《获得机构名录》 www.molss.省略/gb/ggfw/jwjy.htm

（作者系中国人事科学研究院首席专家，研究员）