我国税源专业化管理问题研究

摘要：税源专业化管理，是指根据纳税人的实际情况和税源特点，运用先进管理方法，对不同税源实施科学的分类管理方式，细化分工，优化资源配置，完善运行机制，达到提高征管质效、管住和管好税源的目的。

关键词：专业化；管理；概念；分析

我国现行税收征管模式构建于20世纪90年代。近年来，随着社会信息化和经济一体化的快速发展，纳税主体跨国家、跨区域、跨行业发展日益增多，组织形式、经营方式更加多样。税源规模和结构的深刻变动，使征纳双方信息不对称问题凸显，税务部门陷入税源监管的困境，传统分散式、单兵式、经验式的税源管理模式已难以为继。面对税源管理的新形势和新问题，急需重新建立起符合国情、符合经济社会发展形势的现代税务管理方式。

一、税源专业化管理的相关概念

（一）税源管理的概念

从税收的支付角度或经济角度来看，税源指的是支付税收的财源。税源管理，可以理解为贯穿于税收征管全过程的管理行为。对于税源管理的定义，由于立足点和角度不同，概念也各有侧重。

一般认为：税源管理，是指税务机关在纳税申报和税款征收的基础上，通过掌握和分析税源信息，把握税源的形成、规模及分布，在动态监控的过程中，为促使税源依法形成税收、提高纳税人的税法遵从度，依法采取行政管理和执法措施，包括开展的纳税服务等其它相关工作总称。

（二）税源专业化管理的基本理论及特征

从历史沿革和理论成果来看，税源专业化管理的发展、变革，主要基于专业分工理论、风险管理理论、纳税遵从理论、结构选择及效率理论等四种。

自2010年开始，根据国家税务总局的统一部署，全国各地市结合实际，以破解管理难题和提高组织绩效为目标，掀起了税源专业化管理试点的新高潮。从我国专业化管理的实践和探索看，虽然重点不同，形式各异，但均具有以下五个方面的特征：

一是以分类管理为基础。根据所辖税源结构情况，结合经营规模、行业特点、信用等级和税源分布的情况，对税源进行细分，按照相同的共性与不同特性之间的结合关系，实施有针对性的区别管理。二是以风险管理为导向。通过对税收风险的识别、预测、评价，根据不同的税收风险制定相应的风险管理战略。三是以资源整合为核心。区别不同类别税源的特点优化配置有限的征管资源，理清岗位职责，明确管理事项，不断提高机构、岗位和人员的专业管理能力。建立上下之间、部门之间、岗位之间的互动运行机制，保持充分的沟通、配合与协作，形成相互推动的合力。四是以税种为管理内容。抓好增值税、消费税、企业所得税等重点税种的管理；通过分析纳税人增值税税基的管理和应纳税额，合理预测和评估其企业所得税的税基与应纳税额，抓主抓重，带动小税种的管理水平，全面提升税源管理的效能。五是以规模税源为重点。将税源管理的重心转向税收比重较大、管理难度较大、涉税风险较大的规模税源，以便集中优势资源进行点对点分析、评估和服务，实现集中的深层次的管理。六是以信息管税为支撑。依托征管系统和各个单项管理软件，进一步深化软件应用，挖掘内部数据潜力；研究探索各个单项管理软件与综合征管系统的数据对接；拓展数据分析空间，促进信息资源在税源管理中的共享与良性互动。

二、当前我国税源管理模式及问题分析

（一）当前我国税源管理模式

税源管理模式是指围绕税源管理任务的执行，以实现潜在税源与实际税收差距的最小化为目标，涵盖税务机关内部相关业务管理部门，贯穿征管查各个业务环节，由实施具体管理工作的各部门组成的税源管理工作整体。

在1994年税制改革之前，我国实行的是征、管、查相分离为核心内容的税收征管模式，在税务机关内部实行权力分离与制约，以提高征管效率。1994年我国税制改革以后，“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字新税收征管模式逐步建立。2004年，原国家税务总局局长谢旭人对原“30字征管模式”增加了“强化管理”4个字，成为现行的“34字征管模式”。

（二）当前模式下存在的问题及成因

1 纳税主体多元化、税户增长速度较快

随着多元经济的融合、政策的变更，纳税主体发生了极大变化，销售业、加工业占绝对主体转变为批发零售业、加工制造业、精制茶行业、总部经济等多种重点行业纳税主体并存的局面。合伙企业、有限责任公司、责任有限公司、国有独资企业等企业组织形式，方式不一，使得管理难度增大。加上投资、融资、租赁、重组、清算、破产等各种经营管理方式的出现，使得税源、税基管理监控日益困难。同时，复杂的所得税制度、增值税制度、出口退税管理制度、行政审批制度更加剧了税收征管的复杂性。

2 税收管理员模式难以实现科学化、精细化的税源管理

现行税收管理员的固定管户制度，对税收管理员的职责定位为“税收宣传员、信息采集员、纳税辅导员、纳税评估员、税收监督员”。一方面税收管理员所承担的工作非常繁杂，日常事务性工作量大，工作质量不能保证；另一方面带来很多直接和隐性的税收执法风险，未能将税收分析、风险监控、纳税评估、反避税调查等重要管理事项，从日常税源管理工作中分离出来。工作流于形式，成效不明显。但是目前无论税务机关还是企业，具备此种能力的人皆是少之又少，尤其是税务机关从事税收分析、纳税评估、反避税调查和税务稽查工作的高素质专业人才非常紧缺。

3 各类信息软件过多过杂，信息化利用程度低

税务管理系统中的各软件平台之间无法形成数据接口，共享程度较低，这些系统或网络的运用绝大部分仅局限于税务机关自身，而最为典型的是，当前用于税收征管和专用发票等重要税源监控的CTAIS和防伪税控两大系统，由于开发内核不一致、数据库不同，管理层级不同，造成税源信息采集的口径不一、渠道不一，难以实现跨平台共享应用，信息化的整体效能没有在税源监控中得到应有的发挥。而且，税务机关的信息化建设与整个社会环境的信息化建设不接轨，与外部共享连接不畅，部门之间网络，如工商、海关、银行、地税等至今未实现局域联网、数据共享，形成税务机关的“信息割据”局面。

4 风险识别控制体系难以取得应有效果

从目前情况看，各级税务机关的机构设置并没有顺应信息化发展和风险管理的要求，层级仍然过多，职责交叉和管理盲区、越位和缺位的问题同时存在，面对人少户多、税源结构越来越复杂的现状，税源分析监控和风险应对功能不强；纳税评估没有作为税收征管必经环节，评估效果不明显；稽查与管理没有形成最大合力，稽查对税源管理的作用没有充分显现；纳税服务仍不能满足纳税人的多样化、个性化、差异化需求；非税源管理机构偏多，占用了大量素质相对较高的税务人员，削弱了直接从事税源管理的力量。

三、国外税源管理的经验

从世界范围来看，绝大多数国家都能以法律的形式将税源管理固定下来，规范化、科学化和制度化是税源管理的一大趋势。鉴于税源的复杂性和多层次的特点，很多国家都采取了“分类、分行业”的分级管理模式，以保证能够高效地完成税源管理的各项工作。现将一些典型国家的税源管理制度做一简单介绍，以资借鉴。

（一）美国：借助科技手段，形成严密的税源控管体系

美国税源控管体系具有一定的特色，它的控管体系的建立是以税务机关为主导，其他诸如银行、海关和边防等多部门联合参与的税源控管体系。在这一体系中，能统一进行全国的纳税资料搜集、纳税报表处理、票证正误鉴定、所得税汇算、税务咨询服务等工作，税务机关不仅根据纳税人自行申报的材料建立档案，而且大量获取第三方信息。

（二）澳大利亚：将数据分析与监控手段结合，实行分类重点管理

澳大利亚的税务部门根据企业的规模的大小，将企业分为大企业、中小企业和小微企业。并根据这三类企业的分类，分别采取不同的税收政策。其中尤其重视大企业中的大型跨国公司的税源管理问题，将年销售额达到一亿元以上的公司全部列入重点监控范围。不但如此，澳大利亚的税务部门还专门成立税务机构专门针对这种大型跨国公司。

（三）西班牙：明确分工，整合业务，形成专业性人才的培养制度

与澳大利亚不同，西班牙则将纳税人划分为超大型、大型、中型、小型和工薪自然人5种。超大型企业由总局的稽查部门进行管理并进行即时监控式的稽查，大型企业由区（大区）级税务机关的稽查部门进行管理和稽查，其余纳税人由省级税务机关的管理部门进行管理，稽查部门进行稽查。同时还建立了一个透明、广泛、有活力的人才流动市场来填补计算机专业人才流失所造成的空缺。

（四）其它国家

英国将税源分为重点税源、一般税源和零散税源，并根据不同的税源采取不同的税收政策，着重加强对重点税源的管控。荷兰则将纳税人分为从事进出口业务的公司、大公司、中小公司和个人四种类型，并针对每种类型设置一种管理机构，专门负责监管。意大利则建立了税收情报信息系统，通过这一系统，可以快速实现税务机关、纳税人、政府部门，乃至欧盟其他国家之间的信息交换和共享。

四、我国的经验借鉴和思考

上述国家税源管理方法，尽管互不相同且各有侧重，但之间也有共性存在，其中一些成功的经验和方法值得提取出来，以供我们在未来的税源专业化管理改革中借鉴和吸收。

（一）进行税源管理层次的改革，打造扁平化体系

将“抓大、控中、核小”的思路应用于税源管理的实践中，制定出税源分类的相应标准，依据纳税规模或经营收入规模或投资规模，打破以往的税源管理模式即“总局一省局一市局一县局一分局”的五级架构，将省局、市局等税务领导机关，由单一的领导职能向统筹全面和直接管理的双重职能转变，使各级部门都成为税源管理的实体机关，直接参与风险管理，尤其是其中对专业化要求较高的环节，省局、市局的数据集中优势和人力资源优势便能得到充分的体现。

（二）对管理对象按照“规模+行业”进行分类

按照纳税人和征税对象的不同特点，将其划分成若干类型，按照企业规模和行业类别，找出内在规律，有针对性地实施管理。为保证数据可比性，还应设定行业样本企业，测算行业标准值和参考值，对在行业内税收收入变动大，税负率偏离测算值的，将精力先集中在这些疑点企业之上，逐个评估、依次规范，按部就班化解风险。

（三）强化人才队伍建设，工作方式团队化

在税源管理工作中，人才是关键因素。为适应现代化税收管理，对人才的发展提出更高的要求，在实际工作中，要重视对人的综合素质的培养；将学习制度常态化，使税务人员在日常工作中多学习、勤实践、精通业务知识，掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度，精通财务核算方法。对税源管理工作涉及的税收业务、财务管理、信息化相关知识进行系统学习，不断提高评估人员的素质。

（四）建立国家税收数据信息处理中心，加强税源管理信息化

借鉴国际上税源管理多部门协作以及信息共享的经验，以避免由于税务机关获取的信息不完全而导致过高的税收征管成本和过低的税收征收率，提高税收征管效率。通过将这些外部信息与企业的纳税申报信息、税源管理信息相比对，从而加强对企业纳税申报信息的监控力度。

（五）引入税收风险管理，强化对风险点的识别和应对

将风险管理理念全面引入税源管理，强化税源分类分级管理，是贯彻总局大力实施科学化、精细化管理，提升税源监控水平的有益尝试。可以考虑将风险划分为三个级别：对低风险重点税源企业采取“服务+合作”方法；中等风险重点税源企业采取“规范+引导”方法；而高风险重点税源企业则采取“打击+监督”。使纳税人树立遵从的理念。

（六）实现涉税信息的采集、交换和共享，构建综合治税平台

建立“政府主导、税务主管、部门配合、社会参与”的综合治税体系，为税务部门创造更好的执法环境。要确保税收征管流程运转有序，在信息管理上应该做到：采集纳税人涉税信息的“全”、分析纳税疑点的“准”、业务衔接的“畅”，建立统一权限管理、统一门户展现、统一流程管理、统一工作推送、统一考核评价的综合性管理平台。