谈谈土地执法困境与成因的再思考

提要:基于稀缺土地资源的过度竞争,我国土地利用矛盾愈显尖锐突出,土地违法行为也蔓延不绝,土地执法成效受到公众的普遍质疑。本文通过对当前土地执法现状及其不力成因展开全方位分析,归纳出土地执法中存在的地方保护、行政体制、法院执行、机制程序、法律漏洞五大障碍,旨在揭示土地执法困境的深层原因、利益格局、一般规律及其与地方经济发展之间的相互博弈关系。

关键词:土地执法 利益同盟 问责机制

中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：

在我国，土地作为一种最重要生产资源备受国家的重视，一方面在宪法的高度专门规定了土地的分属国家和集体所有的公有制；另一方面专门制定土地管理法和城市房地产管理法调整农村和城市的土地管理关系。为了执行法律的规定，一方面国务院以及国土资源部门制定了很多专门的条例、规章等法规；另外在执法力量上，除了土地行政主管部门外，还有土地监察大队等事业单位的辅助。但是土地管理法律法规的实施效果却不良好，不但没有遏制违法趋势，土地违法行为却越加严重。导致这种原因是多方面的，除了与我国所处的经济发展阶段有关外，还有制度本身存在缺陷等。

一、土地违法行为的特征

土地违法行为作为违法行为的一种满足违法行为的构成要件，具有一般违法行为的一些常见特征，包括：第一，土地违法行为必须是已经实施的违反土地管理法律、法规的行为。法律调整对象是作为身体动静的人的行为，而不强制人的内心思想。如果仅是有土地违法的念头或者相应的计划打算而未付诸实践，此时并不属于土地违法行为的范畴。因而对于作为实施的违法行为必须已经着手实施，而不作为的违法行为必须是履行期限届满而仍未履行相应的义务。第二，土地违法行为必须是侵犯了土地管理法律法规所保护的社会关系和土地管理秩序，对社会造成危害的行为。不同的法律对土地有不同的规制方式，如物权法赋予了土地权利人一定私权，如果行为仅侵犯私法上权利义务关系，而没有破坏土地管理法律法规所保护的土地管理秩序，也不构成土地违法行为。第三，行为人必须出于故意或过失而从事违法行为，即主观上存在过错。民事责任通常是以过失责任为原则，无过失责任为例外，刑事责任通常仅针对故意行为，而例外的规定一些造成严重后果的过失行为。土地违法行为人通常是出于故意的形态，即认识到行为属于违法并可能造成危害后果并希望或放任危害后果的发生，有时如果因为过失没有认识到自己行为的违法性，也不影响违法行为的成立。第四，土地违法行为人必须是具有法定责任能力的自然人、法人、其他社会组织或者行使土地管理职权的地方政府和土地行政管理部门。这就意味着土地行政主管部门作为土地行政执法部门的同时也是土地行政执法监管的对象，具有双重属性。

二、土地执法困境的主要原因和背景分析

(1)土地违法案件中隐含的利益同盟和利益结构所谓利益同盟或利益链,是指同一产业中不同利益主体间为达成交易满足彼此利益需求而形成的结构形态。基于同一违法事实存在的众多利益主体,在土地违法行为过程中出于个体利益考虑彼此依存,紧密配合,构造了完整的/产业0利益链。事中结成违法同盟,得到各自相应利益份额,在事后查处过程中又自然转化为攻守同盟,营造了巨大合力严重阻碍查处进程与执法效果。其中,在利益同盟中起到/中枢0作用的地方机关所获利益最为复杂和特殊。地方机关之所以在大量土地违法案件中经常性以反面角色出现,一个根本原因就是有关部门已经深深嵌入了这种利益结构,成为土地违法利益链条中的重要一环。其获得的主要经济利益,首先表现为土地出让金收入;其次,被视为公共利益代表的相关部门实质也是理性经济人,地方机关首长也会出于自身政绩方面的政治利益驱动,而过分追求土地带动的地方GDP经济增长获得的额外政治利益(又可转化为一定经济利益呈现)。

(2)土地执法困境中复杂的多元主体

1.各级地方机关。出于政绩、经济利益考量的地方机关合谋或主导了大量土地违法行为。违法违规形式主要有:违法审批、以租、违规扩大或者滥设各种工业园区、未批先用等。

2.企业。以上图表也反映出企业仍为当前最显性、普遍的土地违法主体。其一为房地产开发商。作为终极最大受益者,房地产开发商往往会不遗余力主攻土地管理部门,不仅导致土地资源的大量浪费,而且成为房地产开发商游戏国家宏观调控政策、助推虚高房价的主要手段。当然,之所以出现这些情况,根源也在于土地监管制度中存在重事先审批轻事后监管的制度缺陷。º其二为其他用地企业。主要表现为有地企业违法用地、非法占地、使用期限届满后拒不交还土地以及不按规定用途使用的土地违法行为。

3.组织。近年来比较突出的“以租”土地违法案件中,村集体、村委会等农村集体组织已成为一类不可忽视的土地违法主体。部分村干部作风不民主、法制观念淡薄,假集体之名敛自身之财,私自与征地单位签订补偿协议,或借联营、合作之名非法转让集体土地,直接导致大量耕地的严重破坏。

4.自然人。首先是一些农村村民和城市居民。由于存在不少法律盲区,农民和城市居民对国土资源法律法规知之甚少,故随意改变土地用途、未批先用、乱占滥用耕地建房等违法行为时有发生;其次为部分地方官员。在以租、非法批地等土地违法案件中,存在一批涉案地方官员。这些涉案人员主要分布在一些实权岗位,在县级以上单位中主要是分管部门的领导,乡镇站所主要是单位负责人,农村基层组织主要以村支书、村民委员会主任和村会计“三大员”为主。其中有相当数量案件属于共同犯罪。

三、土地执法主体的权力及其执法思路的革新

执法机构职权的强化和执法力量的扩充是加强土地执法的前提，是未来工作的重点；另外为了适应新的执法态势，土地行政主管部门的执法思维也应进行一定的革新。

1、 执法机构的管理体制改革

土地行政主管部门作为地方政府的智能部门，限制了其行政监管的职责的发挥。现行的土地行政主管部门的垂直领导，虽在一定程度上将土地行政主管部门从地方政府序列中独立出来，但是还不够彻底。未来的土地行政主管部门，必须完全独立于地方政府，包括人事由上级行政主管部门直接任免、财政来源上不依赖地方政府、人事编制上也完全自成体系。

在当下，针对土地违法案件多发，缺少有效发现机制的情况下，除了利用现代化的设备外，要尽可能在财政允许下充实执法力量，各地要争取尽快的建立执法大队，完善执法大队编制和职权，另外要扩充土地行政主管部门编制，提高行政执法人员待遇，吸引一批高学历、高素质专业人员补充到执法队伍中来。另外，就是注意编外执法人员尤其协查人员的使用，在各地甚至村一级都可以吸收当地群众作为协助执法人员，委托其行使一定的职权，尤其是直接举报的权力，使得能够即使掌握违法情况。争取做到“各乡镇国土所要有专人负责土地执法工作，各村要有土地执法管理员，真正建立市、县、镇、村四级土地执法信息网络，逐步形成集中统一的执法新体制，做到各种手段并举，防治结合，突出预防，提高土地执法的效能。除了补充新鲜血液外，还要注重对已有人员的业务素质、政治修养的培训，使得执法人员敢于执法、勇于执法并且善于执法而且廉洁奉公。提高执法人员的素质，需要建立一个长久培训和研讨机制，并且除了在土地行政主管内部运行该机制外，还有经常性的邀请诸如从事科教工作、律师工作的社会人员参与相关培训，另外有可能的话，可以将部分执法人员送到一些专门大学机构进行深入的再教育，从而解决执法人员业务素质参差不齐的问题。

2、执法思维的转变

第一，执法目的上坚决贯彻维护公共利益。土地执法的目的是为了贯彻执行土地管理法律、法规确定土地管理秩序，从而保障公共利益。现在很多政府以“发展经济”的口号，乱征土地或者违法审批土地，看似是从群众经济要求出发，但是根本目的却是为了个人的政绩甚至不法利益，对这种行为要坚决予以抵制，保障土地按法律的要求和规划的用途正当使用。另外，对土地违法案件的查处，一定要按照公共利益的要求出发，不能仅着眼于个体利益要求，不能徇私，即使土地违法行为人确实存在困难，土地执法部门可以帮忙解决，但是要对其土地违法行为坚决予以查处，不能姑息。

第二，土地执法的重心查处个体土地违法行为与监督行政主体土地管理权力行使、防止土地行政权力滥用并重。无论是行政体制不独立还是行政职权不够大，多方面的原因导致现在的土地执法工作甚少涉及政府土地违法案件，在查处的部分的政府违法案件的严重性，也说明政府土地违法行为的危害。如此以来，执法查处工作不能仅针对行政相对人的违法行为，必须对政府土地管理行为进行全程监管，对政府土地违法行为要加大查处力度，必须做到“有法必依、执法必严”，无论多达级别的领导都要及时做出处理或者处理建议。

第三，行政执法中侧重人权保障、依法保护公民、法人或其他组织的合法权益。从一定程度上讲，土地执法部门和行政相对人确实存在一定对立关系，实践当中，土地违法案件处理不当，容易引发集体冲突事件。但是从根本上说，维护公共利益的土地行政执法机关的诉求与人民群众的根本利益是一致的。土地执法部门执法过程也是在维护人民群众的合法利益，如此以来，一方面对执法态度和手段上一定要强调文明执法，保护相对人的陈述和申辩权利，公正、公平和公开的处理土地违法案件；另一方面，执法监察工作必须对政府土地管理行为的监察和对相对人的监察同等对待，真正做到维护人民群众的根本利益。

第四，执法思路上扭转轻审批重执法到预防为主、防制并重的全程监督。当前尤其是征地和土地审批方面，审批之前，土地行政主管部门只是简单的审查，而在执行过程当中，往往并不给与必要的监督，致使发生很多与审批土地违法案件，而执法机构只是在案件发生后，行使职权查处相关违法行为。未来要改变不重视事前防范、一味依赖事后监督的理念，要认识到土地执法是一个系统性工程，在整个土地利用过程当中对行为人行为时刻予以关注，发现违法行为立刻予以制止并责令恢复正确利用方式。“建立全程监督，注重事前防范，努力把土地违法行为及时消灭在萌芽状态，这是土地执法工作适应新形势的迫切需要。” 当前，有地方试点了“挂牌施工”的措施，要求施工单位将用地信息公告于众，一方面方便群众了解施工信息并给与实时监督；另外也提醒施工单位依法用地，实践当中起到不错的效果。

四、结语

以上对于我国当前土地执法现状和不力成因展开的全方位分析,旨在通过有关事实和数据揭示土地执法困境的内在成因、一般规律及其与地方经济发展之间的相互关系,以期破除大宗土地违法案件背后隐藏的利益同盟,弥补相关体制、法律漏洞障碍,阻却监督、问责机制缺位下地方官员权力寻租导致的土地执法干预现状,最终改善目前土地违法行为屡禁不止、土地执法软弱乏力的不利局面。从根本上讲要杜绝政府的土地违法行为，必须扭转不当土地财政观和政绩观，强调可持续发展和科学发展。而针对土地监管机制的完善，一方面必须完善土地行政主管部门的职权，使其完全独立于地方政府；另外就是必须建立和完善包括土地督察制度和社会监督在内第三方监督制度，与之相关的是，为了方便对土地行政主管部门和政府监督，必须完善信息公开机制。

参考文献：

1、刘爱民。土地违法行为的认定与处罚。国土论坛 ,2011,(2):27-31

2、张晓。土地督察制度问题及其原因探析。经济管理者,2011,(05):16-19

3、祁霞,朱友。浅谈土地征用制度改革中的几个问题。国土经济,2011, (5):7-15

4、蒋建秋。行政法与行政诉讼法。北京:高等教育出版社,2009, 66-67

5、任晓宇。关于我国土地执法困境与成因的再思考。法学杂志,2010, (6):33-42