金融支持棚户区改造的探索与实践

棚户区改造是保障性住房建设的重要组成部分，2013年，浙江省棚户区改造计划新开工10.1万套，占全省保障性安居工程新开工任务的65%。年末实际新开工13.36万套，超额完成全年建设任务32.3%。这与浙江省各金融机构积极开展金融支持棚户区探索和实践是分不开的。截至2013年末，浙江省金融机构各类棚户区改造住房贷款余额263亿元，当年累计发放贷款105亿元。

一、具体做法

浙江省辖内金融机构结合各地棚户区改造目标要求及工作进展，着力推进金融政策有力配套、项目资金有效对接、金融创新有序跟进等工作，全力做好金融支持和服务保障。

（一）做好规划先行，加强融资对接，助力棚户区改造项目贷款业务的稳步推进和开展

一是签订政府合作协议，例如国开行浙江省分行与浙江省住建厅签署了《共同推进保障性安居工程建设战略合作协议》，“十二五”期间分行将对浙江省棚户区改造项目提供超过320亿元贷款支持；二是做好项目融资对接，目前，浙江省住建厅已向辖内金融机构推荐10余个棚户区改造项目开发推荐函，融资需求累计达400多亿元。

（二）落实专项规模，加大信贷投放，确保棚户区改造项目建设顺利开展

一是单列规模。如2013年国家开发银行浙江分行（含宁波分行）争取到104亿元专项规模支持浙江保障性安居工程建设，其中要求至少安排70亿元专项支持棚户区改造项目。二是创新抵押担保方式。宁波农村信用合作联社和象山县农村信用合作联社，分别根据当地“城中村”住房改造安置及农村住房改造的融资需求，创新推出了“房票”质押贷款及农房“两改”按揭贷款业务，分别用调产安置协议及集中改建住房进行质押获得贷款。目前两家金融机构已发放贷款超过1亿元，有力支持了居民住房改造的资金需求。

（三）创新融资模式，发挥银行信贷资金引领作用，为棚户区改造融资“建渠引水”，逐步建立政府主导和市场化运作的保障房建设长效机制

一是，发放项目贷款。具体表现为以下几个特点：第一，项目借款主体以政府融资平台为主；第二，项目运作模式多采用政府主导下平台机构运作的BT或委托代建模式；第三，还款来源以安置房销售收入、政府补差协议、指定地块出让收益返还为主；第四，信用结构设计普遍采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等方式，并建立政府偿债准备金等风险缓释措施。此外，辖内金融机构还通过组建银团贷款，加强同业合作，提升对保障房建设的信贷支持效应。国开行浙江省分行与邮政储蓄银行浙江省分行组成银团贷款，2008年以来，累计向温州旧城改造项目发放贷款12.76亿元。

二是发行理财产品。即金融机构发行理财产品募集资金，投资于某证券机构设立的定向资管计划，定向资管计划向土地储备中心发放委托贷款，土地储备中心与棚户区改造所在街道办事处签订土地收储协议并支付资金，用于支付村民拆迁赔偿。拆迁整理后土地由土地储备中心进行收储、拍卖，土地拍卖资金用于归还委托贷款并兑付到期理财产品。例如中信银行萧山支行联合中信银行杭州分行贵宾理财部及中信证券，为萧山区土地储备中心设计了“理财产品+券商定向资产管理计划+委托贷款”的融资模式，融资金额12亿元，期限2年，专项用于城厢街道湖头陈村城中村改造安置房项目。

三是引入信托资金。即发行与保障房建设挂钩的信托计划，缓解银行信贷规模紧缺压力，确保项目急需建设资金及时支付到位。该模式中银行可利用回购方式来控制信托资金介入项目比例，从而达到灵活配置信贷资金，提高资金使用率。例如国开行浙江省分行与山东信托有限公司合作，向杭州经济开发区湾南社区“农转居”项目引入信托资金7亿元。

四是发行债券。即金融机构积极开展债务融资工具承销业务，帮助建设主体利用公司债、企业债、私募债等债务融资工具，实现保障房建设的低成本、多渠道融资。绍兴市城中村改造建设投资公司发行公司债5.9亿元用于“城中村”改造。国开行浙江省分行已承销发行12亿元温州市城市建设发展有限公司债务融资工具，用于温州市旧城改造建设。

二、难点和问题

（一）项目改造建设风险及还款来源具有不确定性

一是棚户区改造项目拆旧阶段涉及居民、农民搬迁、农用地平整，社会影响大、政策敏感性强，操作不当易引发社会矛盾，从而影响项目后续建设和还款。

二是棚户区改造项目的还款来源为完成建新后建设用地出让收入。因该类项目一般运作环节较多、期限较长，涉及的土地面积相对较大，建设用地的出让价格、进度均存在一定的不确定性，各地土地市场活跃度、土地价格波动等情况对项目还款来源影响较大。

三是因土地出让收入一般进入财政账户，再由财政账户相应返还至项目实施主体，在此过程中银行对还款来源的掌握较为被动，封闭运作的管理难度较大。

（二）融资方式以银行贷款为主，引入民间资本难度大

棚户区改造项目大多是由政府的融资平台筹资，大部分靠银行贷款解决资金，而发行企业债券和中期票据的门槛较高，缺乏其他融资方式。由于项目公益性较强，收益率较低，引入民间资本的难度较大。其相对于一般商品房开发项目，棚户区改造项目往往地处城市边缘地带，区位较差，房屋密度大，基础设施落后或不具备市政配套设施，开发成本高，多缺乏短期商业开发价值，对民营房地产企业吸引力较小，市场化运作难度较大。

三、政策建议

实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。需要基于当前棚户区改造中存在的难点和问题，提出以下对策和建议：

一是改善金融服务，加大信贷支持。要立足十八届三中全会全面深化改革的精神，逐步突破相关制度限制，争取开展各类金融创新试点。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，增加棚户区改造项目信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。根据棚户区改造及受益对象的需求实际，探索尝试在建工程抵押、股权质押、应收账款质押及未来收益权质押等融资方式，拓宽抵押担保渠道。鼓励金融机构通过信托产品、保险资金、融资租赁等多元化金融工具，积极支持棚户区改造。

二是利用债券融资，拓宽融资渠道。积极利用市场金融工具，在风险可控的前提下，拓宽融资渠道，支持棚户区改造。充分发挥银行间债券市场在棚户区改造中的作用，加大企业债务融资工具承销发行力度。鼓励棚户区改造项目通过非公开定向发行债券的方式，提高债券融资效率。支持符合条件的地方融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业发行中期票据，专项用于棚户区改造项目。

三是加强沟通联系，促进项目对接。辖内人民银行分支机构加强与各级建设、国土等有关部门沟通，全面掌握棚户区改造项目的立项、审批、开工、资本金是否到位、项目施工、信贷资金流向等信息，强化动态监测。将当年在建、新开工项目清单以适当方式向辖区内金融机构，并采取相关措施促进金融机构与项目建设方实现融资对接。

四是发挥财政资金的杠杆作用。加大地方财政投入力度的同时，发挥财政资金的引导作用，采取资本金注入、设立担保基金池等方式，引导更多的商业信贷与民间资本投入到棚户区改造中。