对国内林业扶贫的思索

改革开放以来，特别是国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，党中央、国务院广泛动员社会各方面力量，投入巨额资金，开展了有计划、有组织和大规模的扶贫开发工作（王国良，2005）。通过艰苦的工作，取得了举世瞩目的成就。截至2010年，全国贫困人口已减至2688万人。同时，我国贫困地区农民收入水平大幅度提高，10年间，扶贫开发重点县农民人均纯收入从1277元增加到3273元，年均增长11%（未扣除物价因素）。贫困地区生产生活条件和基础设施状况明显改善，基本公共服务能力持续加强，贫困人口的生活质量和综合素质不断提升，生态恶化趋势得到初步遏制，贫困地区经济社会面貌发生了深刻变化。林业定点扶贫，作为全国扶贫开发工作的重要组成部分，积极配合国务院扶贫办有关工作部署，主要负责抓好黔桂九万大山地区的定点扶贫工作，始终把解决贫困人口的温饱问题和进一步改善贫困地区的基本生产、生活条件作为林业扶贫工作的重点。在各级地方党委、政府的正确领导和积极支持下，林业定点扶贫攻坚取得了巨大成就，走出了一条靠山养山、养山兴山、兴山致富的林业扶贫开发之路，生态环境明显改善，以经济林为龙头驱动的主导产业格局已初步形成，贫困人口逐年减少，有力地促进了林业定点扶贫地区经济、社会、环境协调发展。

1取得的主要成绩

从1986年开始，作为首批中央国家机关定点扶贫单位之一，国家林业局（原林业部）承担了黔桂九万大山地区的定点扶贫工作，其中包括：广西的罗城、环江、融水、融安、三江、金秀、资源、龙胜等8个县，贵州的黄平、台江、剑河、丹寨、雷山、榕江、从江、黎平、三都、荔波、独山等11个县。自定点扶贫工作开展以来，国家林业局党组高度重视，充分发挥林业行业优势，始终把改善贫困地区的生态环境和基本生产生活条件，解决贫困人口的温饱问题作为林业扶贫工作的重点。尤其是2001 年以来，国家林业局按照《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的要求，积极开展林业扶贫工作，不断加大相关政策和资金的扶持力度。先后实施了与当地群众脱贫致富密切相关的天然林保护、退耕还林、珠江防护林、石漠化治理、速丰林基地、自然保护区等林业重点工程建设，不断加强种苗、科技支撑、森林防火、病虫害防治、森林公安等林业基础设施建设，有效地促进了贫困地区生态环境改善；实施了以改善群众生产生活基本条件为重点的林区道路、给水、希望小学、林业培训等基础设施建设；同时，利用农业综合开发林业项目扶持经济林花卉和竹林基地建设，引导贫困地区尽快形成地方主导产业，调整地方产业结构，开拓贫困群众增收渠道。10年间，国家林业局在黔桂九万大山地区累计投入各类建设资金21.53亿元，扎实推进了黔桂九万大山地区林业生态建设和林业产业建设步伐，加速了林业定点扶贫开发的进程。自1987年起，国家林业局已连续派遣扶贫干部170 多人次到扶贫第一线挂职锻炼。扶贫干部广泛宣传并配合地方政府贯彻执行党中央、国务院的扶贫方针和政策，深入基层，为九万大山地区的群众办了不少实事、好事，为促进当地生态、经济、社会的协调发展做出了积极的贡献。2001年以来，国家林业局已连续为定点扶贫地区举办了30多期林业科技知识和管理培训班，特别是从2007年开始，国家林业局与国际竹藤网络中心已连续5年在贵州和广西举办技术培训班10期，培训骨干人才和林农超过1000多人次。通过组织举办各类林业实用技术和管理培训班，有针对性地组织专家和科技人员下乡，积极推广林业科技适用技术，现场实地指导和帮助解决基层存在的技术问题，大大提高了帮扶地区广大干部群众的科技意识和水平。此外，2001年以来，国家林业局持续10年开展了送报下乡活动，向贵州、广西九万大山19个贫困县380个乡镇林业站赠送《中国绿色时报》。使基层群众及时了解国家林业方针政策，了解林业脱贫致富各类信息。从2001年到2010年10年间，项目区19个对口帮扶县，GDP由115亿元增加到408亿元，年均增长15.10%；其中林业产值由10亿元增加到99亿元，年均增长29.49%；贫困人口由134.39万人降到69.37万人，减少 65.02 万人，贫困人口占总人口比例由27.08%下降到12.20%。森林覆盖率由59.00%增加到75.11%，增加16.11个百分点，年均增加1.6个百分点。

2主要做法

2.1 坚持以生态建设为主的林业扶贫工作思路

2001 年以来，国家林业局累计安排林业生态建设资金21.35亿元，重点加强了天然林保护、退耕还林、珠江防护林、速丰林基地、自然保护区等林业重点工程和种苗、科技支撑、森林防火、病虫害防治、森林公安等林业基础设施建设，不断加快贫困地区的造林绿化步伐，改善贫困地区恶劣的生态状况和林业基础设施状况，增强了帮扶地区林业经济实力，从而带动了当地农民依靠林业建设增收减贫。

2.2大力发展特色林业产业，促进农民增加收入

根据项目区各扶贫县的经济发展状况、资源特点和产业优势，结合正在实施的林业重点工程，以市场为导向，集中力量帮助贫困地区规划和发展一批市场前景好、投资少、见效快、受益面广、对群众脱贫致富起示范带头作用的名特优新经济林、速生丰产林、优良种苗培育、生态旅游等绿色产业以及相关的配套基础设施建设项目。通过项目帮扶，有效提高了广大贫困群众自我生存与发展的能力，增加了贫困人群的收入。

2.3加强林业基础设施建设，提高自我发展能力

“十五”以来，国家林业局共帮助项目区建成种苗工程项目18个，其中建成县级骨干苗圃10个，良种采种基地6个，保证了项目区林业重点生态工程优良种苗供应。实施了森林重点火险区综合治理和森林公安装备建设项目，使项目区19个县森林防火设施、设备得到较大改善，森林火灾和破坏森林资源案件的预防和处置能力大为提高。利用国家林业预算内基本建设投资，增添了基层林业通讯、交通和信息化管理等办公设备，使帮扶地区的基层林业工作条件得到较大改善。此外，国家林业局还在项目区建设了1所林业中等学校、5个地级培训中心、6所希望小学、19个县级林业技术推广站，建成了一批基层林业工作站、木材检查站、森林病虫害防治站等社会化服务网点，项目区林业自我发展能力和管理水平明显提高。

2.4深入开展为项目区“送温暖、献爱心”活动

2001 年以来，国家林业局派到扶贫第一线挂职锻炼的各级干部近30人，举办了11期林业科技知识和管理培训班；2003年，组织林业局机关和在京直属单位在开展的希望工程捐助活动，共资助贵州省500名失学儿童上学，捐助资金达60多万元。同时，连续多年开展了赠送报刊下乡活动，为贫困县、乡赠送了《农民日报》《中国绿色时报》和《林业科技通讯》等报刊杂志。

3存在的困难和问题

3.1偏远山区扶贫攻坚难度越来越大

目前，项目区内19个县贫困人口为69.37万人，大多生活在社会发展程度最低、交通最不便，信息最闭塞的偏远山区，当地群众由于长期处于封闭状态，农业生产结构单一，仍沿袭自然经济方式，经济效益很低。当地群众就医、就学十分困难，文化程度不高，导致生产技能低下，只能从事简单、传统的农业生产和其他简单劳动，收入微薄，很难脱贫。

3.2导致返贫因素很多，脱贫群众生产生活极不稳定

目前，项目区还有相当一部分刚刚摆脱贫困的群众生活还很不稳固。一是自然灾害返贫现象严重。项目区水土流失严重，交通不便，资源溃乏，人口超载，大多地区还采取刀耕火种的比较原始的生产方式，耕地状况更是“碗一块，瓢一块，丢个草帽盖一块”，抵御自然灾害的能力很差。二是因病、残、超生等因素返贫现象严重。贫困群众抵御疾病的能力太弱，往往小病无钱医治拖成大病，大病更是听天由命，有可能因此丧失劳动能力，有的家里只要有一人的一场大病或因超生罚款，就会导致全家返贫。

3.3林业保护与开发的矛盾还没有从根本上解决

因项目区域内经济十分困难，在林业保护与开发中的矛盾一直难以有效地加以解决，特别是在对公益林的区划界定中，一方面对重点生态区域要全面加以保护，尽量减少人为干预，另一方面在相应地区生活的群众又有对林木资源进行开发利用以改善生活状况的迫切愿望。地方政府无力补偿群众为保护生态环境而停止对森林利用带来的损失，因此对森林生态系统的建立带来一定的影响。

3.4地方财政困难，自我发展能力差

项目区各县由于贫困地区经济发展缓慢，财政状况十分困难，有的连吃饭财政的水平都无法达到，常年靠中央转移支付支持。对于扶贫项目更是配套资金难以落实到位，给林业扶贫项目的实施带来难度，有些项目实施难以达到预期效果。

4下一步工作的主要对策

4.1加强组织领导，科学制定规划

项目区各市（州）、县（市）要高度重视林业扶贫工作，将林业扶贫开发工作纳入当地经济社发展总体工作进行统筹考虑。各县成立由党委或政府一把手任组长的扶贫开发工作领导小组，保障了扶贫工作有计划、有步骤地进行实施。县政府与各乡镇签订扶贫目标管理责任状，将任务和责任落实到乡镇在人力、财力、物力上为扶贫工作提供坚实保障。结合当地经济发展、地理环境、资源优势等特点，按照科学、实用、可行的原则，及时做好林业发展规划，做到工作思路清晰、目标明确、措施具体，从根本上保障林业建设的有序进行，为林业扶贫工作取得实效打下良好的基础。

4.2加大资金投入力度

林业定点扶贫规划纲要是指导未来10年林业定点扶贫工作的重要规划，中央应不断加大工程建设资金投入，提高中央投资补助标准，逐步减少或取消项目区基层单位资金配套。地方各级政府应把林业定点扶贫规划纲要纳入地方政府发展规划，并将其建设资金列入地方财政预算，足额落实配套资金；各有关部门在实施农业综合开发、农田水利基本建设、小流域综合治理、国土资源整治等项目时，要统筹定点扶贫工作；完善造林补助、林木良种补贴、林机具补贴等各项投入政策措施，鼓励企业、社会团体以及个人积极参与林业生态建设，构建以政府投资为主，多层次、多元化长期、稳定的投入机制。

4.3大力调整林业结构

一是加大对生态环境的建设和保护。通过林业工程项目的实施，不断提高项目区森林质量和森林覆盖率，改善了项目区人居环境和生态条件，为生产发展提供良好生态保障。二是积极发展林业产业。大力调整森林资源结构，培育茶叶、油茶、核桃、优质果品、中药材、八角等新的绿色产业资源，加快经济林产业的发展步伐。三是深化林产工业等传统优势产业，在资源培育上除了大力发展以桉、杉、松、竹为主的用材林外，积极培植以纸浆、人造板用材为主的工业原料林，并积极引进外资、技术，在木材精深加工增值上作文章，使传统的优势产业得到新的发展内涵，拓展发展空间。

4.4依靠科技进步发展林业生产力

项目区各级党委、政府应认真贯彻科学技术是第一生产力的思想，把科技放在林业发展的首要位置，强化科技创新意识、科技投入意识、科技人才意识，广泛开展科技普及，加大科技成果推广应用的力度和营造林的科技含量。根据项目区对人才的现实需求，继续选派增派高学历、高素质、具有多年行政工作和科研管理工作经验的人员到定点扶贫地区挂职锻炼，争取每个扶贫县、每个扶贫地州（市）都有林业挂职干部。举办各种林业科学技术培训班，促进林业生产力提高和单位面积的产出。

4.5完善林业金融税收扶持政策

进一步争取金融机构加大对林业定点扶贫项目的贷款力度，争取各级政府加大贷款贴息力度，完善贴息政策。在项目区内建立和完善财政支持下的森林保险机制，进一步扩大中央财政对森林保险的补贴规模和范围，根据实际需要，逐步提高中央财政对森林保险保费补贴标准，健全林业基层服务森林保险体系的工作机制。积极鼓励金融机构开发与林业扶贫相适应的金融产品，建立面向林农的小额贷款扶持机制，适度放宽贷款条件，降低贷款利率，简化贷款手续，积极开展包括林权抵押贷款在内的符合林业产业扶贫特点的多种信贷融资业务。同时，完善林业税费扶持政策，减轻项目区贫困群体负担。

4.6建立健全社会力量参与帮扶机制

继续推进国家机关和事业单位在项目区定点挂钩扶贫，进一步拓宽合作领域和协作规模，大力引进项目和资金。鼓励各类企事业参与农业资源开发和公共基础设施建设，带动整村扶贫开发和农民增收。扩大扶贫开发国际合作，吸引更多的国际扶贫项目和资金等生产要素向贫困地区流动，形成全社会关心支持贫困群体脱贫发展的氛围。