国资委与国资企业之间的产权分割

【摘 要】 本文从国资委与国有资产经营公司之间的产权分割，国有资产经营公司与资产实体企业之间的产权分割两个方面论述了国资委与国有企业之间的产权分割问题。笔者结合自己的工作经验，对产权分割存在的不足提出了新的看法。

【关键词】 国资委；国资企业；产权分割

根据政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，由国务院及地方政府授权，国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）作为唯一的国有资产的所有者代表，代表国家依法履行出资人职责，对所出资的非金融类企业的国有资产进行监督管理。

一、国资委与国有资产经营公司之间的产权分割

国资委是按照“政资分离”和“政企分开”的原则而设立的。从“政资分离”的角度，国资委是国有企业中国有资产的唯一出资人代表，而不是行政管理机构；从“政企分开”的角度，国资委不能直接插手国有企业中国有资产的经营，而是以出资人或股东的角色对国有资产经营予以监管。然而，国有资产数额庞大，且分布广泛，如果国资委直接监管国有资产运营，则力不能及，还容易导致新的政企不分和国有资产运营低效率。因此，应当在国资委和国有资产实体占有企业(以下简称“实体企业”)之间应建立一批中介性质的国有资产经营公司(以下简称“国资公司”)，以实现监管和经营的分开。

在现代社会，财产权利(产权)被分解为价值形态的权利和实体形态的权利，国有资产经营公司享有的就是对价值形态的国有资产的经营权。如前所述，国资委“管理资产”的核心是价值管理，但这种资产价值管理与国资公司的资产价值经营具有明显的区别。最根本的区别在于：国资委是单纯的出资人，而不是资产经营者；国资公司则既是出资人(向实体企业投资)，又是资产经营者，是典型的企业组织。

国资公司可以采取两种产权结构模式：国有独资和国有控股。在西方国家，国有独资曾经是国资公司主要的产权结构模式，但后来逐步演变为国有控股方式。不管是国有独资还是国有控股，都普遍采取控股公司形式，且大都根据商法设立。这里所谓的控股公司形式，是指国资公司在国资管理机构授权范围内，对其控股的企业履行股东权利，根据国家政策及市场情况进行资本运营，在国资公司内部则实行人事管理、重大决策管理、收益管理等三项事权管理，同时要进行战略管理、预算管理、运营监控管理及产权事务管理，这是国有资产管理机构不宜直接管理、也管理不了的事情。

借鉴西方国家的通行做法，同时考虑到我国市场经济发育尚不成熟，国有资产大部分是经营性资产，我们认为，我国国资公司可以同时采取国有独资和国有控股两种产权构造模式。对关系国民经济命脉和国家安全的国有企业的国有资产，授权国有独资或国有绝对控股的国资公司来经营，且该类国资公司采取控股公司形式；对于其他企业的国有资产，则授权国有相对控股的国资公司来经营。但是，至于这两类国资公司是否一定要采取控股公司形式，则不宜于强制规定，即国资公司对实体企业可以控股，也可以不控股。除了对关键领域的企业需要控股外，对其他企业控股与否，绝对控股还是相对控股，应由国资公司根据自己的实际和市场状况，从投资收益最大化角度，自行决定。国资公司选择国有控股的产权结构模式，其最大好处在于它可以按照更市场化的方式进行运作，政企分离将更加彻底，而且，由于一定量的国有资本可以调动更多的社会资本，国有资本的增值将得到进一步保证。

国资公司作为国资委授权经营国有资本的出资人代表，不从事生产经营活动，而是专门通过控股、参股其他企业(实体企业)，从事国有股权经营及金融资本的营运，以此谋求国有资产增值的极大化。作为企业，为了实现国资增值的经营目标，国资公司在经营过程中应严格遵循独立核算、自主经营、自负盈亏的原则，其具体经营决策除了应符合国家颁布的法律、法规和政策，并接受有关监督部门依法监督检查外，不受任何部门的行政干预。国资委对国资公司的授权要符合法律程序，没有直接干涉的行政权力。

国资委与国资公司之间的关系是完全所有或绝对控股关系，即国资委必须拥有国资公司100%或50%以上的股份，以及相应的对国资公司董事会成员的任免权，这种完全所有或绝对控股权关系以及董事任免权可使国资委能够有效地将自己的目标指向传导给国资公司，保证国资公司的资产运营符合所有者的利益追求。然而，既然是公司，国资公司就应享有《公司法》规定的一切权利，国资委是通过l00％或绝对比例的股权来对国资公司实施监控，其行为必须限定在法律框架内。

与此同时，作为经营国有资产的专业公司，国资委还应通过《国有资产法》，授予其一些特殊的权利，主要包括：第一，国资公司是作为出资人代表(实际上是出资人代表的代表)面目出现的，具有特殊的法人地位。第二，为提高国有资产的控制范围，国资公司的对外投资允许超过其净资产的50％；在国资委关于国有企业长远发展的规划范围内，允许自主决定投融资计划；资产变现收入允许免交所得税。第三，依法取得的收益和出售股权的收入在规定范围内允许留在公司，用于国有资本的再投入和结构调整。第四，在法律许可的范围内允许以公司净资产作为抵押在国内外市场举债或发行股票。第五，根据国家宏观调控和有关政策可以自主进行对外投资，对国有资产进行处置。第六，国资公司对其控股的实体企业的董事有任免权，国资委不能干预。

另外，还需要指出，国资公司作为营利性的独立法人，一般不进行政策性(非经营性)投资，追求盈利(资产增值)最大是它的首要目标。国资公司有权拒绝来自国资委和其他政府机构的任何政策性投资要求，政策性投资应属政府财政投资之列。假如必须让国资公司进行某项政策性投资，则由此造成的损失应由财政如数给予补偿，以维护公司的财产权利及其运作效率。

国资公司的组建有三种方式：其一，对于目前既有的大型或重点企业集团，由国家国资监管委或地方国资监管委直接授权集团的母公司(即集团公司)负责国有资产所有权的运营，如目前中央直接监管的189家大型企业即属此列；其二，对于分散的占用国有资产的实体企业(国有企业或混合所有制企业)，在国资监管委的协调组织下，通过新建一些国资公司，将这些分散的国有资产纳入统一的监管和运营中。两者的区别是，前者不仅仅进行资本运营，还进行生产经营；而后者则只进行资本运营。

二、国有资产经营公司与资产实体企业之间的产权分割

在明确国资委和国资公司之间完全所有或绝对控股关系的基础上，国资公司对实体企业就不一定非控股不可，而是既可以控股，也可以不控股(参股)；既可以绝对控股，也可以相对控股，控股与否视效率而定。对实体企业董事人员的任免权，视持股比例而定。

问题在于：如果国资公司对实体企业不控殷，那么是否会出现国有资产流失?我们认为并不是必然的。在股份制运作中，股东所持股份不论多少，都不失去其对财产的所有权，只是所有权实现的方式有所不同。如果股东不行使其所有权，那可能是因为信息不灵，也可能是因为他乐于坐享其成，不愿在行使权利上操心。然而，国资公司作为专门化的资本运作公司，其权责特征决定了它可以消除这些妨碍它行使所有权的因素。只要具备完善的市场体系和法律规范，它完全可以通过资本的“退出”和“进入”来有效地行使自己的财产所有权。

然而，在资本市场发育尚不健全，投资者保护较弱的情况下，国资公司对实体企业主要还应采取控股形式。经济学家研究结果表明，保护投资者较弱的国家，其股权结构较为集中。原因在于：(1)只有投入较多资金的大股东才能激励监督公司管理者，避免管理者侵占财富；

(2)小股东在法律没有向他们提供足够的保障时，除非在股价很低的情况下，不然他们不会愿意购买公司所发行的股票。在小股东对公司股票需求较低时，间接造成股权的集中。股权结构某种程度的集中或许是有效率的，因为可由大股东对管理者的监督，增加公司的价值。因此在法律对投资者保护较弱的国家，股权结构集中便成为法律对投资者保护的替代机制。相关研究也表明，我国的股权结构与公司绩效基本不相关，国家股比重高不一定带来较低的绩效，在某个区间内还有利于公司绩效的提高。

从国资公司对实体企业的产权控制来看，如果是绝对控股，则主要应采用以下两种手段：(1)由国资公司向实体企业选派董事作为产权代表，并监控董事的行为。董事会是公司内部治理的核心，董事会的决策直接关系着出资人和其他利益相关者的利益，因此，对公司的监控也就应主要集中在对董事的选派和监控上。

(2)授予实体企业董事会经营管理的充分自。国资公司作为其所控股的实体企业的最大股东，既要使实体企业的经营行为符合国家的利益，又要尊重实体企业的相对独立性，为此，就有一个如何界定实体企业董事会自主经营权范围的问题。在这方面，应借鉴公司法中关于股东大会与董事会之间的权利配置原则，以是否涉及公司产权变动作为经营决策权的分界线。因为公司产权变动与资产变动不同。资产变动是公司法人财产的变动，其经营结果直接影响的是公司利益，也包括所有者、经营者和劳动者的利益。而产权变动则是公司出资人权益的变动，其经营结果直接影响的是公司出资人的利益。如果国资公司连这类经营决策权也下放给实体企业行使，其产权约束将成为一句空话。因此，一般将此界定为国资公司分权范围的边界。在此基础上，国资公司与实体企业之间的责权关系存在着很大的可调空间。如果国资公司对实体企业只是参股关系，那么，这种可调空间会更大。

国资公司与实体企业之间控股或参股关系的建立，有赖于实体企业的股份制改造。既然国资公司并非一定要对实体企业进行控股，改造后的股份制企业也就不一定非要保留国有的“名分”，不保留这种“名分”并不意味着企业中的国有资产一定会流失或贬值。对于国资公司的投资活动来说，它完全不必考虑其所投资企业原来的所有制性质，而只需考虑它们的经营业绩状况即可。在这种情况下，由于实体企业内形成了一种国有股份与非国有股份相互制衡又相互促进的新的资本运营机制，加之国有资本的“放大效应”，反而有利于国有资本增值的极大化。

在实体企业股份制改造的初期，为了保障国有资产的完整，必须严格按照会计制度的规定，将依法界定为国有的资产，其实体企业要到本地的国资委办理产权登记手续。在此基础上，国资委根据各实体企业的产权情况，将其委托给相应的国资公司，由国资公司对所属的国资产权行使管理和运营的权利。

【参考文献】

［1］ 高明华.权利配置与企业效率［M］.中国经济出版社，2008.

［2］ 刘仪舜.完善国有资产出资人制度［J］.中山大学学报论文集，2010.6.

［3］ 张文成.中央和地方的产权划分［J］.南开学报，2010.9.

［4］ 常鹏等译.Mundell，R.A.面欧国有企业管理［M］.山西财大出版社，2010.2.