司法局完善律师制度思考

司法是国家政权的象征，司法体制是政治体制的重要组成部分。由于司法直接服从和服务于政治需要，又具有高度的集权性，所以司法体制改革往往先行于政治体制改革。党的*大报告讲，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。随着政治体制改革的不断深入，加快司法体制改革，建立与社会经济发展相适应的司法制度，实现社会公平正义，是当前深化改革的现实课题。司法体制改革是一项宏大的系统工程，需要大胆求证，稳步推进。本人认为，律师制度作为司法制度的有机组成部分，其改革难度相对较小，将律师制度改革纳入司法体制改革范畴，加快推进律师制度的改革步伐，建立完善的现代律师制度，对推进整个司法体制改革，建立公正、高效的司法体系具有十分重要而现实的意义。

一、律师制度在司法体系框架中的地位与作用

律师制度起源于司法活动，从广义上说，律师制度是司法制度的有机组成部分。虽然随着社会的不断发展，律师服务渗透到了政治、经济、文化、司法的各个领域，但是律师制度的核心价值还是体现在庭诉的申辩上。国家机关通常是从平衡社会整体利益的角度出发来维护广大人民群众的利益，而律师则是基于单一的人民群众个体作为被委托人，为委托人提供法律服务，帮助其最充分地实现合法权益。从这一角度可以看出，在整个司法体系框架中，律师充当的是“法律平衡器”的角色，律师在通过利用自己的专业知识和技能维护委托人的合法权益的同时，也对国家行政、审判、检察等公权行使主体实行监督，促使国家公共权力的公平、公正行使和国家法律的正确实施。

（一）与法律的核心价值相同，保障基本人权、维护社会公平与正义是律师制度的基本价值取向

律师制度是基于保护人权而产生的。律师制度作为为公民提供法律帮助的角色而最早产生于古罗马时期。律师制度创设的初衷就是使公民能够通过律师的执业活动来防止和约束公共权力的滥用，实现权力的制衡，这是律师制度产生的一个重要原因。律师将法律作为唯一的依据，而法律不仅仅是为某一个当事人服务的，它是为整个社会服务的，它所追求的不是一两个人的权利保障，而是整个社会的公平与正义。所以说，律师的执业具有双重性：私人的服务利益和社会的整体利益。律师不仅要对委托人负责，而且要对国家、对社会负责。《公民权利和政治权利国际公约》（简称“民权国际公约”）及联合国大会及其所属组织通过的一系列有关法律文书中，其总的精神是保障人权，并把律师作为保障人权的实践者之一。联合国《关于律师作用的基本原则》讲，律师专业组织在维护职业标准和职业道德、在保护其成员不受指控（和不当限制）和侵害、向所有需要的人们提供法律服务、与政府和其他机构合作以促进正义和公共利益方面，都起着至关重要的作用，认为律师是“维护正义的根本代言人”，其作用在于保障人权，实现社会的公平正义。

（二）与司法制度的功能作用相同，维护国家法律正确实施是律师制度的基本功能定位

律师制度属上层建筑范畴。律师执业的依据是统治阶级制定的法律，其执业活动源于当事人的委托，就某一具体的案件，与国家权力机关进行交涉，对于国家权力的实际运行具有天然的监督和制衡作用，推动法律成为社会运行的规则。近现代民主和法制发达的国家，统治阶级为了实现其长期的、稳定的统治，防止国家机关对权力的滥用，实现权力的制衡和监督，都将律师制度加以确立和发展。应该说，律师制度的确立和发展，是统治阶级的需要，是维护国家统治阶级的利益而存在的，是为维护国家机器依法运转而存在的。当今世界上绝大多数国家都将律师制度确立为法制建设的重要内容。律师在民主和法治化发达的国家已经成为了社会政治结构中的重要力量。

（三）与司法活动相配合，依法维护当事人的合法权益是律师制度的基本职责所在

律师的社会功能主要是通过维护当事人的合法权益来体现。其表现形式，在刑事、行政诉讼中就是依法直接与国家司法机关或行政机关进行对抗式的控辩；在民事诉讼中则是代表委托人与对方的委托人或当事人对抗，维护委托人的合法权益；在非诉讼业务中，律师也是从维护委托人利益出发，在法律规定的范围内实现委托人的合法权益，避免委托人的行为违反法律，从而规避风险。律师有责任让那些即使在道德上应当受到谴责的人的法律权利得到尊重和维护，所以说，律师所坚持的正义赋有更高层面的意义。

二、律师在我国司法体系下角色定位的嬗变

律师制度并非发端于我国传统文化，是西方文明强制介入的结果。从被动地接受律师制度，到主动发挥律师制度在法制建设中的作用，进而推广、完善相关制度，经历了一个曲折的过程。

（一）国家法律工作者

*年8月26日，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》，该《条例》第一条规定：“律师是国家的法律工作者”。这是我国第一次以立法的形式对律师的性质做出定位。根据这一规定，律师制度是国家司法制度的组成部分，律师是国家司法工作人员中的一员，行使相应的国家权力。*年7月，**律师事务所成立，隶属于*招商局，这是新中国建立以来第一家律师事务所。把律师定性为国家法律工作者，是对“”法律虚无主义的反思和当时社会急需恢复法制秩序的内在需要，以及受前苏联法律思想影响的结果。将律师界定为“国家法律工作者”，是特定历史条件下的产物，对恢复法制初期律师制度的建设，起到了重要的扶持作用，为律师工作发展奠定了良好基础。

（二）市场经济的中介组织

*年，邓小平同志发表“南巡谈话”，讲进一步解放思想，加快改革开放，建设社会主义市场经济。一时间，举国上下掀起了制度改革的热潮。*年司法部的律师改革方案得到国务院批准，中介组织的定位为政府和专家学者所认同。在此之前的*年5月，*成立了全国第一家合作制律师事务所，同年8月还成立了全国第一家私人律师事务所。*年冬至*年春，*率先突破以所有制和行政级别套用于律师机构和律师事务所的束缚，对律师体制进行改革，成立了一批不占国家编制、不要国家经费，自收自支、自负盈亏、自我发展、自我约束的律师事务所。国家办律师所的一统天下的局面被打破，出现了国资所、合作所、合伙所等不同体制律师事务所并存的局面。律师是中介组织的定性，对解放律师制度、唤醒律师的主体意识起到了很大的推动作用，促使律师将“维护当事人合法权益”放在了首要位置。

（三）为社会提供法律服务的执业人员

市场经济中介组织的定位显然不能完全反映律师所肩负的使命。*年全国人大常委会通过了《中华人民共和国律师法》，将律师定义为依法取得律师执业证书、为当事人提供专业法律服务的执业人员。*年新修订的《律师法》沿用了这一定义。将律师定义为“为社会提供法律服务的执业人员”，较为准确地阐明了律师的职业特性、执业方式，把律师从市场中介中区隔了出来，克服了以往对律师性质认识的不足，较好地解决了律师制度建设和实践中遇到的难题，强化了律师的专业属性。

三、我国现行律师制度的困扰与制肘

党的*届三中全会以来，我国的律师制度得到了迅速的恢复和发展，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等三个诉讼法，都对律师制度作出了明确，《律师法》更是对律师的性质、律师执业资格的取得、律师队伍的管理等作了详细的规定。近年来，我国律师业的队伍建设、业务水平和业务数量都取得了很大发展，尤其是东部沿海发达城市，律师业的发展已接近西方发达国家和地区的水平。以*为例，该市现有律师事务所271家、执业律师4636名，每万人中拥有律师5.8个(按800万常住人口计算)；*年，该市律师共承办各类诉讼34,185件，其中，刑事辩护5,247件、民事诉讼18,259件、经济诉讼9,596件、行政案件诉讼1,083件，承办非诉讼类11,986件，承担办理法律援助案件1,455宗，广大律师为*的经济建设和民主法治作出了重要贡献。

但是我们应该看到，律师制度毕竟是从西方引进的，而且我国真正恢复发展律师制度才二十几年，无论是对律师制度的理解，还是如何发挥律师作用等方面，都还存在着很大的差距。本人认为，当前有如下几个问题困扰着律师制度的发展：

（一）我国现行法律缺乏针对律师执业权利的完整制度设计，直接制约了律师更好地发挥职能作用

我国关于律师执业权利的制度散见于三大诉讼法、律师法及民法等实体法中，很不系统，也不具操作性。如《律师法》第3条规定：“律师依法执业受法律保护”，第37条规定：“律师在执业活动中的人身权利不受侵犯”，但却未见侵权行为应负的法律责任，导致律师在执业中很容易受到侵犯。前不久，*就有2名律师在调查取证时受到人身攻击，在广东律师界引起强烈反响。律师依法独立执业，享有执业豁免权、职业秘密权、行业垄断权，是国际通行的律师执业权利中的重要内容，这三种权利是确保律师社会功能发挥，有效建立起律师制度的重要保证。但在我国的现行法律中，不但对律师的这三种权利不够明确，而且还加以诸多的限制。如《刑事诉讼法》第37条规定：“辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，也可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据，或者申请人民法院通知证人出庭作证。辩护律师经人民检察院或者人民法院许可，并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。”即律师如果向被害人或近亲属调查取证，要取得人民检察院、人民法院及被害人及其近亲属的双重许可，这在现实中很难实现。这一规定使得律师特别是在刑事诉讼中，加大了控辩双方的失衡，使律师在和辩护中的作用大大降低。调查取证难、阅卷难、会见难是当前律师在办案中反映最多的问题。这“三难”使得律师在案件时无法更好地了解掌握事实真相，从而直接制约了律师在庭审中的申辩，制约了律师功能的发挥。

（二）法律职业共同体的形成机制尚未建立，相对掌握公权的司法人员，律师只能处于相对弱势地位

建立法官、检察官和律师间的流动机制，形成法律职业共同体，是现代法治文明的重要标志之一。法官、检察官、律师通常接受相同的法律教育培训，而且都需要通过国家统一组织的司法考试，三者的资格获取路径基本相同，应该说对法律有着相同的理解。但是由于在日后所处的工作环境与身份不同，随着时间的推移，三者对法律的理解就会出现偏差。我们应该看到，律师作为为委托人提供法律帮助的最直接的服务者，与当事人的接触最为紧密，而且生存发展压力明显大于法官检察官，所以律师在长期的执业中，对法律和社会正义理解会更加深刻。有很多组织曾开展过三者的比较性研究，普遍认为律师的整体素质在三者中是最高的。正是基于这种情况，在西方法治水平比较高的国家和地区，法官和检察官很大部分都是从资深律师中产生，一些重要的案件还会聘用资深律师作为检方的控辩，法官、检察官和律师三者之间的在一定条件下可以转换身份，形成所谓的法律职业共同体。而在我国，由于长期受人事体制的制约和部门本位主义的影响，优秀律师几乎无法进入法官检察官系统，有的只是少数法官检察官追求经济利益下海从事律师工作。不能打破人事的藩篱，建立起现代意义下的法律职业共同体，就不可能从根本上改变律师的相对弱势地位，也就无法真正实现法庭上的制衡。

（三）我国传统的“权力本位”文化直接影响了民众对律师的认识，制约了律师制度的完善与发展

我国现行的律师制度是从西方引进的，是建立在“控辩平等”、保障人权理论基础上的一项民主诉讼制度，其中蕴涵着个人独立、平等、自由、权利等理念。而中国几千年的封建专制统治形成了特有的“官本位”、“权力本位”思想，民众崇拜敬畏的更多的是权力，对自身的权益缺乏足够的追求和保护意识，不到万不得已绝不打官司。多数人谈到律师仍然会把它等同于古代的“诉师”，官员们多认为“诉则凶”，百姓则普遍存在“厌诉”的思想。特别是“官本位”思想使得部分司法人员和行政人员仍然存在强烈的职业优越感，认为律师仅是法律服务的提供者而已，而且“搞事的”多，是对自己手中权力的挑战，从而排挤甚至刁难律师的执业。

（四）律师队伍的自身素质与现代法治要求的差距，制约了律师制度功能的发挥

我国的律师制虽然恢复时间短，但律师队伍的素质整体上还是比较高的，广大律师为我国的民主法治建设作出了积极贡献。但是我们应客观地看到，由于受各种主客观因素的影响，我国律师队伍中还存在着一些与现代法治不相符的行为与观念。比如少数律师大局观和政治敏感性不强，不能从中国国情出发，简单地把追求个案的胜诉与维护社会稳定和坚持党的领导错误地分割对立起来；少数律师拜金主义严重，为争取案源和获得有利的判决，不惜拉拢贿赂法官；个别律师丢弃了为民服务的理念，唯利是图，收钱不办事，甚至乘人之危漫天要价，严重损害当事人的合法权益；还有个别律师业务素质差，无法达到法庭上控辩制衡的效果。少数律师职业道德素质和业务素质偏低的现状，直接影响了律师的整体形象，制约了律师制度功能的发挥。

四、律师制度改革路径探索

建立现代意义的律师制度，对完善发展司法制度，实现司法公正有着十分重要的意义。新修订的《律师法》将于6月1日正式施行。新《律师法》进一步完善了中国特色社会主义律师制度的基本框架，丰富了中国特色社会主义律师制度的基本内涵，为深入推进我国的律师工作改革进一步奠定了法制基础。下一步的关键就是要按照修订后《律师法》确定的制度设计，不断完善中国特色社会主义律师制度。

（一）从保障律师执业权利入手，加快修改相关法律规定

律师依法享有执业权利是确保律师“司法平衡器”功能正常发挥的前提。关于律师的执业权利问题，各国法律有不同的制度设计，通常英美法系赋予律师更多的执业权利，但是各国设计律师执业权利普遍包括独立执业权、豁免权、职业秘密权、调查取证、阅卷权、会见和通信权，并给予了充分保障。新修订的《律师法》虽然在不与上位法的规定相冲突的前提下，对律师执业权利的保障问题作了细化与强化，特别是对反映较强烈的“三难”问题作出了一些相对细化的规定（第33条至35条），还有条件地赋予了律师法庭言论责任豁免的权利，但是由于受现行有关上位法相关规定的制约，力度明显偏小。本人认为，应尽快研究修改《刑事诉讼法》，合理构建律师依法执业的保障机制，切实解决律师执业的“三难”问题。

（二）建立法律人才交流机制，构建真正意义上的法律职业共同体

一个成熟的法律共同体是社会法治文明和法治化程度的重要标志，与共同体的产生与成熟相对应的是一个国家法治建设的深入和完善。英美法系国家普遍实行法律职业者一体化的制度。律师与法官、检察官在职业培训、职业资格的取得、职位的流动上具有很强的互通性。我国现阶段开展的司法体制改革更多的是讲司法资源在公、检、法机关之间的配置，对于律师制度在司法体制中的地位和作用缺乏制度性的设计和安排。本人认为，应当把律师制度的改革纳入到司法体制改革中，认真研究律师在整个司法体制中的角色定位、功能作用和制度安排，发挥律师在维护司法公正、提高司法效率方面应有的作用，构建真正意义上的内部能互相流动的法律共同体，逐步使律师成为法律职业共同体的基本力量和后备力量，使律师行业成为国家法治精英培养的摇篮。同时，结合我国现行的国家司法考试制度，借鉴国外成功做法，建立和国家司法考试相衔接的法官、检察官、执业律师的从业资格限制和任职前的法律职业统一培训制度，提高对法律职业共同体成员的共同认知感。

（三）完善管理体制，加强管理教育，全面提高律师队伍整体素质

我国对律师实行的是“双轨”管理模式，即行政管理与行业自律“两结合”。应该说，“双轨”模式总体上是符合我国不发达的律师业实际的。可以预见，这种管理模式将在今后相当长的一段时期内继续保持。但是如何结合、双方之间应建立什么样的联系、机制等都有待作进一步探索。目前，就行政管理方面也存在着一系列的问题，比如行政管理权过分集中在省级以上司法行政机关，副省级以下司法行政机关管理权限过小，由于管理的权责不对称，导致基层司法行政机关无法对律师实施有效管理。本人认为，上级司法行政机关应该率先放权，将具体的事务性的管理职能直接下放给一线管理部门，以便基层单位更好行使管理职能。同时，要大力扶持行业协会履行行业自律职能，逐步推动管理方式由“两结合”向行业自律管理为主转变。

在加强管理的同时，还应该注重教育培训。近年来，在党中央、国务院的关心下，各级司法行政机关十分重视抓好律师的教育培训工作，先后在律师队伍中开展了社会主义法治理念教育活动和服务构建社会主义和谐社会主题实践活动，通过加强教育培训，在一定程度上提高了律师队伍的执业能力与水平。但是，应该看到，由于律师是自由职业者，受体制的制约，教育培训很难取得理想效果。律师素质应包含三个方面的内容：政治素质、业务素质和职业道德素质。本人认为，在教育培训方面，行政管理部门和行业协会之间应该做到分工合作，司法行政机关重点负责政治素质和职业道德素质方面的培训，律师协会则以业务培训为主，兼顾抓好职业道德教育。要针对律师相对散漫的特点，建立硬指标式的培训机制，保证律师培训工作的落到实处。

（四）加快建立公职律师队伍，完善律师制度

公职律师制度是律师制度的重要组成部分。公职律师制度中的主体是政府律师，具体是指具有律师资格，依法取得公职律师执业证，享有公务员待遇，为所在政府部门提供法律服务的专业人员。公职律师与社会律师不同，公职律师只能领取政府薪金，不能收取律师费；只能在政府的授权范围内，代表政府和公共利益，就受委托的法律事务，履行特定的职责，不能向社会提供有偿法律服务。在欧美许多国家中，大多数都建立了公职律师制度。如美国各级政府都有律师，仅联邦政府雇用的律师就达几千人，其中国务院法律顾问团有律师39名，司法部有律师近1000人，纽约市政府有律师400多人。英国贸工部就有政府律师400多人，他们经常代表政府参加国与国之间涉法问题的谈判。在香港特别行政区，也有大约450名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门。这些国家和地区的政府律师，对政府的重大决策和政治生活方面的影响巨大，起着极其重要的作用。建立公职律师制度，不但可以增强政府的法治意识，提高依法行政水平，提高政府和司法机关对律师的认可程度，而且可以提高整个律师的社会地位，真正建立起现代律师制度。

综观中外律师制度发展的历史与现状，都有其发展规律，而且也都处于不断的发展和完善中。我国的律师事业经过二十多年的恢复与发展，已经初步建立起了一套相对完善的律师制度，律师队伍也已初具规模。将律师制度改革一并纳入司法体制改革进程，建立起完备的具有中国特色的现代律师制度，是中国司法实践的迫切需要。我们应该从中国具体的国情出发，大胆借鉴外国成熟的律师制度，加快改革，完善制度，真正建立起具有现代意义的律师制度，全面推进司法公正，为全面建设小康社会提供有力的司法保障。