城市土地出让的收益分配与土地市场效率

一、问题的提出

近几年来，我国房地产业在高速发展的同时也凸显了很多问题。例如，一方面，城市出现了大量闲置土地，另一方面，部分城市房地产业的土地供应不足；一方面，房价不断上涨，另一方面，拆迁矛盾不断加剧。在本可以改进社会福利的时候，却不能得到改善，说明土地市场缺乏效率；市场效率低下，必然又造成社会福利的损失。

在过去协议出让的模式下，通常是由开发商同原土地使用者进行谈判，确定对土地的补偿额，再向政府申请办理出让手续。对于一宗特定土地来说，政府收取的出让金基本上是固定的，开发商可以按照以前同类土地的出让价格或者基准地价事先进行估算。对原土地使用者的补偿价格实际是一种剩余价格，即土地市场价格扣除出让金部分。从2003年开始，我国法律规定，所有经营性用地的出让必须采取招标、挂牌或者拍卖的方式。土地出让是在符合规划要求和土地使用计划的条件下，由原土地使用者提出申请，经过政府有关部门的审核，并经评估单位进行评估，评估要确定对原土地使用者的补偿和土地总价，其中土地总价作为初始价，之后进入市场，通过招标、挂牌和拍卖的方式进行交易。在这个框架下，原土地使用者获得的是按照现状用途评估的价格，而政府获得剩余价格，即出让成交价格扣除对原土地使用者的补偿部分。

比较两种土地交易政策下原土地使用者和政府所获得的收益可以发现：过去的协议出让方式中，政府的收益实际是一种评估价格，而原土地使用者获得剩余价格。而在新的出让模式中，原土地使用者获得的是评估价格，政府获得剩余价格。

本文建立了一个土地开发的社会决策模型，模型从社会总体福利的角度，为土地是否开发以及开发的市场效率提供了评判标准；然后根据这个模型提供的标准，分析了七种不同出让收益分配模式的市场效率，其中包括了过去的协议出让模式，现行的土地出让模式，以及本文设计的其他分配模式；最后总结了研究的结论，并给出政策建议。

二、土地开发的社会决策模型

1．基本假定

假定1：原土地使用者和政府共同决定土地是否出让。在过去的协议出让时期，是由开发商与原土地使用者联合向政府提出申请。在目前的土地出让程序中，大部分土地都是由原土地使用者提出申请，政府批准的情况下才进入出让流程的，因此这一假定基本符合实际情况。

假定2：原土地使用者符合利润最大化原则。

假定3：土地出让会产生负的外部效应为B，此为政府的最低收益。此假设表示，在土地开发时会产生负的外部效应，而政府要为开发后的土地提供更多的配套服务，因此应该获得相应的补偿。

2．土地是否出让的社会决策模型

假定一宗土地面积为L现状建筑面积为S建筑物的单位重置成本为C，单位价格为P。按照城市规划的新要求，建筑面积为S除土地外的单位建筑成本为C，价格为P。

土地开发的社会福利净增加与被开发土地的闲置率成正比。土地政策应该使土地闲置率较高的土地优先进行开发，从而最大程度上改善社会福利。

判断一种政策安排是否有效率，一是看土地开发净收益(扣除负效应)大于零时，土地是否能够出让；二是看闲置率高的土地能否优先进行出让。

如果土地市场符合第一种情况，土地市场有完全的效率，即只要有净收益，土地就会被开发；如果土地市场不符合第一种情况，但是符合第二种情况，我们称之为部分效率。如果以上两种情况都不符合，我们称之为完全缺乏效率。

三、不同收益分配方式的效率分析

根据前面的假设，原土地使用者是一个经济人，其行为符合利润最大化。而政府获得的收益至少要等于土地开发造成的负效应，可以用该收益投资改善社区环境。现在，我们分析七种不同的收益分配方式，其中包括协议出让土地方式的收益分配以及现行土地出让分配方式，同时我们还设计了其他的模式。

第1种是过去协议出让时的收益分配模式。第2、3、4、5种为现行的土地出让收益分配模式，其中包括成本补偿和现状价格补偿两种模式，实际操作中，为了得到原土地使用者的同意，实际评估结果往往会适当高于理论评估结果，因此我们也相应地给出了成本加成和现状评估加成两种收益分配模式。第6、7种是我们自行设计的两种新的收益加成分配模式。

1．由土地购买者与原土地使用者协商补偿的模式。按照第一部分的分析，在协议出让模式下，原土地出让方的收益是在土地市场价格扣除政府出让金之后的部分。

以上分析表明，在过去的协议出让模式下，如果政府要求的收益高于土地开发带来的负效应，土地市场不能出清，即存在社会净收益为正的土地不能被开发，土地市场不具备完全的效率。但是，高闲置率的土地会首先被开发，土地市场具备部分效率。

2．对原土地使用者按照投入的成本进行补偿。

如果对原土地使用者的补偿只是考虑使用者的投入成本，原土地使用者的净收益很可能为负，因为在大多数情况下，建筑物的市场价格都大于建筑物的重置成本。因此，如果只是按照建筑物的重置成本来补偿，原土地使用者会受到损失，不会申请出让土地。

另外，由(13)式还可以看到，即使获得的成本补偿高于建筑物价格，土地使用者净收益为正，此时原土地使用者的收益与土地上原建筑面积成正比，即与土地闲置率成反比。也就是说，土地闲置率越高，原土地使用者收益越小，结果导致闲置率低的土地优先进入市场。

由此可见，在这种收益分配模式下，原土地使用者一般不愿意放弃土地，交易很难实现。同时，即便出现可以交易的特殊情况，也是土地闲置率低的先进入市场。总的来说，这种收益分配模式的效率是极为低下的。

3．对原土地使用者采取成本加成补偿。此种模式是在成本补偿的模式下，为了促进交易的可能，在评估时适当提高成本的评估值。

在该种模式下，当α足够大时，原土地使用者的净收益会大于零，交易可以实现。但是由于原土地使用者的净收益与土地上的原建筑面积成正相关，土地闲置率越高，净收益越大。在利益最大化原则下，闲置率低的土地进入市场，闲置率高的土地反而不能进入市场。因此该种模式也只具备部分效率。

4．对原土地使用者采取现状价值进行补偿。此种方式是现行拆迁法中的基本补偿原则，在这种分配模式下，原土地使用者获得的补偿为土地上建筑物现状价值的评估值，在评估时通常包含房屋的重置成本、区位因素等。

由于原土地使用者在土地出让中获得的净收益为零，他们对土地出让没有积极性，也不会反对。

土地出让是否能够进行，很可能取决于评估值和土地上建筑物实际现状价值的误差，也可能取决于土地使用者对于土地及建筑物现状价值的主观认识。如果评估值低于土地及建筑物的实际价值或者土地使用者自己的主观判断的现状价值，原土地使用者就会拒绝进行出让。因此，这种收益分配模式仍然是缺乏效率的。原土地使用者没有出让土地的积极性，可能要依靠政府的强制力量来推动。

5．对原土地使用者采取现状价值适当加成的方式进行补偿。为了提高土地原使用者的积极性，在实际出让过程中，政府可以适当提高补偿价值。现在假定是在土地的地上物现状价值基础上加成。

6．土地出让总收益分成的办法进行补偿。现在考虑一种对土地出让总收入进行分成制的收益分配模式。假定政府的分成比例为δ，原土地使用者的收益比例为(1-δ)。

此时，只有当土地开发的负效应等于政府所得的收益时，市场才会有效率。这种情况与前面分析的协议出让模式有些类似。此种模式下，只有原土地使用者获得土地开发产生的全部净收益时，市场才会有效率。只要政府获得的收益高于土地开发的负效应，即便土地开发存在社会净收益，土地依然不能进入市场。

7．土地开发净收益分成方式。即在土地出让总收入的基础上扣除土地现状价值和土地开发负效应之后的社会净收益进行分成。

同时，由于社会净收益与土地闲置率R成正相关，因此政府和原土地使用者的净收益都与土地闲置率成正相关，闲置率高的土地优先进入市场。这种按照土地开发净收益进行分成的模式可以形成有效率的土地市场。其中，关键是确定土地现状价值和土地开发的外部效应。

四、结论与建议

现在，我们把前面七种收益分配模式与各自的市场效率进行总结。

从以上的分析可以发现，不论是过去的协议出让方式，还是现在实行中的成本或者现状价值补偿，市场效率都不高，而市场效率最高的方式是对原土地使用者进行出让净收益分成的模式。

根据以上的研究，建议将现行的土地出让办法调整为：

以土地使用的现状价值和土地开发的负效应为土地出让合成价(其中土地开发的负效应可以基准地价代替)。以合成价为底价进行招标挂牌或者拍卖，高出底价部分由政府和原土地使用者进行分成。原土地使用者获得的补偿包括现状价值评估值和高出底价的分成部分。政府获得土地开发的负效应部分(或者基准地价)和高出底价的分成部分。