高职教育成本分担:理论基础、国际经验与中国现实

摘 要 从高等教育作为一种准公共产品属性的角度以及发达国家的经验出发，高等职业教育应构建由多方主体共同分担成本的制度。但目前，我国高等职业教育的成本分担体系面临如下问题：财政性教育经费不足与补充比例过低，缺乏有效、完善的分担主体及结构。为解决这些问题，我国应通过制定相关的法律及角色规定努力完善高等职业教育成本分担体系。

关键词 成本分担；高等职业教育；教育经费；理论基础；国际经验；中国现实

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）19-0047-05

自20世纪90年代开始，我国高职教育经历了高速发展的过程，目前全国高职院校有千余所，但高等职业教育经费投入不足问题依然严峻。2005年高等教育预算内拨款89.64%投向了本科教育，而投向高职教育的仅为10.54%。2010年国家财政性教育经费支出占GDP比重为3.66%，低于世界平均水平，也低于政府设定的4%目标[1]。职业教育经费实质是以国家为主体，满足高职教育发展需要并运用国家政治权力而进行的经费分配活动，高等职业教育经费是教育经费的重要组成部分。2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确指出，“形成以政府为主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”，但如何依靠企业、怎样发挥行业作用，缺乏一个清晰的机制设计。由于我国高等职业教育是在20世纪末才得以发展，对高等职业教育经费投资体制的研究十分薄弱，如果只是依靠现有以政府投入为主体的高职经费体制，无法满足高职教育生存和进一步发展的需要，因此对高等职业教育成本分担问题做更深入和全面的研究，构建切实可行、多方参与、成本共担的高职教育经费投资体系是我国高等职业教育发展中必须面对和迫切需要解决的新课题。

一、高等教育成本分担的理论基础与国际经验

（一）高等教育准公共产品属性决定了其成本分担的必要性

关于高等教育属性问题，我国当前虽然还存在诸多争议，但是大多数研究者一致认同：现代高等教育产品兼有公共属性和私人产品的属性。高等教育成本分担理论是以高等教育准公共产品的社会属性为基础，其成本支付与补偿既不能像私人产品的价格那样完全由市场决定，也不可能完全由政府利用公共财政收入支付。首先，从政府支付效率的角度分析，如果全部由公共财政承担，会出现个人边际成本偏离个人边际收益，导致社会上的个人由于追求免费高等教育带来的个人收益而使高等教育规模过度膨胀和高等教育供给长期不足，从而造成公共资源的浪费和无效率；其次，从公平角度分析，世界范围内的普遍现象是占有高等教育机会的多数是来自城市和整个社会中高收入家庭的子女，如果是由公共财政支持的免费高等教育实质上是将税收从低收入人群向高收入人群转移，这样会带来高等教育资源分配的不平等，还会进一步扩大贫富差距，并使得这一差距在代际之间传递；最后，从收益与支付相应成本的角度分析，高等教育受益方不仅仅是政府，还有个人和企业。无可否认，政府必须通过财政拨款来承担一定的高等教育成本，但是高校学生从业之后，受益的就有个人、社会和企业，因此他们也应该分担一部分高等教育成本，个人表现为向高校缴纳学费，企业也要通过不同形式承担一定的成本，如以社会捐赠等不同形式作为成本分担的方式和途径。

约翰斯通认为，无论什么体制的国家，高等教育成本都必须由国家、家长和学生、社会（雇主和纳税人）和高等院校四方来共同分担。但是高等职业教育和普通高等教育存在一定的差别，世界各国高职教育的发展模式表明，高等职业教育不具备普通高等教育那样强大的科研功能，两者比较而言其更加偏重于对学生实际应用技能和操作动手能力的培养和训练。学生从接受职业教育中所获得的收益中个人收益较大，社会收益较小，职业教育的公共性相对来说弱于普通高等教育，因此在高等职业教育成本分担问题上，要进一步认清政府和市场在教育供给中的责任分担和行为边界。

（二）教育成本分担会产生积极的社会经济效果

约翰斯通在论述教育成本分担时认为，成本分担符合新自由主义经济倾向，因而能得到这样一个假设的支持：成本分担更有效率，更关心市场，至少在既有竞争又有由消费者承担成本的国家是如此[2]。因此，将教育成本的一部分转移给付得起学费的家长，同时对部分符合条件的学生给予资助，这样有利于实现教育公平。同时在教育领域的市场化遵循“收益支付”和“能力支付”两个原则，即谁从教育中获得好处和利益谁就应当支付教育经费，同时高等教育作为准公共产品，还可以根据受益者对成本的承受能力来全面权衡不同的付费标准。首先，个人或家庭通过投资高等教育，提高了劳动者自身的价值和劳动素养，从而可以获得相对于没有受过此类教育的人而言的相对较高的经济收入和社会地位等非货币收益，因此，个人或家庭应该分担教育成本；其次，高等教育通过提高社会人口素质有助于产业结构升级和经济增长方式调整，因此，政府和企业有责任承担高等职业教育经费负担。但是也决不能将市场化的合理性无限扩大，不宜将经济领域的市场配置方式简单地、原封不动地移植到教育中来，完全由市场调节教育，而是要立足于不同国情的现状考虑不同分担主体的承担比例和分担方式。

（三）教育成本分担实践是基于经济学和政治学的有效结合

高等教育成本分担理论作为一个经济学理论，其是建立在一定的假设基础上的，如果要把其运用到具体实践中来，首先要明确其理论前提。高等教育成本分担理论是产生并且植根于美国的社会土壤的，要成功运用和实践这一理论，必须要具备以下基础性条件：一是经济方面条件，这是能否成功实施的技术性基础条件，主要包括完善的市场经济体制和市场竞争机制、科学合理可行的税收制度、受教育者个人（家庭）具备经济人的投资理性[3] 等方面。成本分担理论是有用的，但实际上却常常不起作用或可能起不了作用，至少在工业化程度较低的国家是这样[4]。但是成本分担理论在高度工业化国家有技术手段能实现，其手段包括所得税征收体制、追踪人员流动的办法、雇主扣减雇员工资以便还清学生贷款的组织系统、有效的政府担保系统等。二是从政治与政策方面来看，美国具备民主的政治体制、完备的立法及行政监督体系、严格的高等教育质量保障体系和政策及社会舆论的价值中立等条件。三是从文化角度来看，美国具有追求自由与个性的文化传统。从这些条件来看，当前我国并不具备或者说并不完全具备。

从发达国家的经验来看，高等教育成本分担更应看作是一种理念和政策指向，而不是一项简单的具体的政策规定或政策实施计划。从学费政策和学生贷款计划的实施效果来看，我国自高校扩招以来在这方面有许多不好的做法甚至失败的教训。更深刻、更全面地理解成本分担中的政治问题将有助于政策的实施[5]。因此，在借鉴高等教育成本分担理论的成功经验时，必须意识到经济体制和政治体制的相互作用。

三、高职教育成本分担体系现状与问题分析

（一）高职教育经费面临财政性教育经费不足与补偿比例过低的双重困境

我国高等教育的经费投入一直处于不足状态，也始终没有达到教育经费占国内生产总值4%的目标。2006年高等职业院校达到1105所，占全部高等院校的61%。但却在教育经费分配上处于次要地位，与地方本科院校相比，在我国财政性教育经费内部分配中，高职教育的补偿比例过低。财政性高等职业教育投入占国内生产总值的比例虽然近年来有所增长，但增速远远低于高职教育发展的速度，难以满足其发展需要，2009年所占比重也还处于0.12%的水平，在教育投入方面所占比重也还处于3.25%的低水平，与地方本科院校相比，生均经费基本是其70%左右，与重点本科院校相比就更少，高等职业教育的财政性经费占普通高等教育财政性经费的比重在2009年也只有21.3%，高等教育体系中严重忽视高职教育经费总体投入，具体数据见表1。

表1 高职教育经费投入状况

资料来源：根据教育统计年鉴数据整理。

（二）高职教育成本缺乏有效和完善的分担主体及结构

目前，我国高职教育虽然已经建立起包括国家财政拨款、企业资助、个人捐资、社会力量和公民个人办学、个人缴纳学费和校办企业创收等多元化教育经费来源渠道，但从成本分担的主体来看，主要还是依靠国家和个人、财政性经费和事业收入（含学杂费），这两项累计基本在95%左右。个人及家庭分担高职教育成本的比例迅速提高，学费作为一种替代性财政来源持续上涨，目前，高职院校学费在4000～6000元之间，占城镇可支配收入的40%以上，相当于农村的可支配收入水平，如果加上住宿等费用，这一比重将更高。社会捐赠、企业和校办产业与服务等几项所占比重很低，企业办学中的拨款一直维持在1%的水平，西方发达国家所依赖的社会捐赠在我国高职教育的整体经费投入中所占比例还呈现出下降的趋势，2009年下降至0.32%，具体数据见表2，这与成本分担理论的发源地美国截然相反。

表2 高职教育经费不同投入主体分担状况表（单位：%）

资料来源：根据教育统计年鉴数据整理。

（三）我国高职教育成本分担存在的问题及原因

首先，国家财政拨款体制不完善加剧了高职教育经费的供需失衡。当前我国高职教育经费来源中国家拨款仍占主导地位，分担了教育成本的大部分，但是当前的教育拨款体制不完善并且拨款额度经常不足，同时政府负担高职教育的成本能力相对下降，这就更加难以满足高职院校快速发展的需要，在缺乏成本约束机制和财政支持不足的条件下，不可避免地把成本转嫁给学生和家庭。

其次，政府层面缺乏高职教育成本分担的相关法律法规。在确定各主体具体分担比例时，无论是政府层面还是高职院校层面都存在不规范和随意性，财政分配关系中财权与事权的分离导致了政府只根据财力状况来制定教育预算，而不是根据高职教育发展的实际需求来配套相关经费。高职院校经费的使用方面，也因缺乏法律及政策的有效监管，很难对投入资金实施有效监控。同时，由于要解决学校规模发展的问题，在缺乏政策指引和规范要求的前提下，很多高职院校通过扩大招生规模收取学费来缓解资金压力，学费都是以政策允许的最高限额来收取的，这也加大了受教育个人和家庭的分担压力。

最后，高职教育中的产权激励机制缺失，导致成本分担主体缺乏积极性和主动性。教育产权是指人们围绕指定的教育财产而结成的权利关系，其具有界区功能、激励功能、约束功能和交易功能等[6]。如果按照高职教育成本分担与补偿的“利益获得原则”和“能力支付原则”，企业、高职院校和社会等其他机构应该承担相当一部分成本，但我国高职教育成本分担中的这部分存在缺失或不足，主要是高职教育产品并没有很好地发挥其产品激励功能，高职教育也没有真正地面向市场、走进市场和适应市场，教育产权激励机制的失位使高校丧失了活力、造成教育成本虚高，难以调动企业与社会的成本分担积极性。

三、构建我国高职教育成本分担体系的建议

（一）高职教育成本分担体系模式的构建

以约翰斯通论述教育成本分担的论断和教育领域市场化遵循的“收益支付”和“能力支付”两个原则为出发点，立足于我国高职教育成本及现状，在充分考虑教育效率与公平的基础上构建我国高职教育成本分担的理想体系模式。其主要内容包括三方面：一是明确高职教育成本分担的主体构成，在遵循收益支付的原则上按照国际经验来进行思考，主要分成四个不同主体，即政府、社会、个人与家庭和高职院校；二是在遵循能力支付的原则上划分为主要分担者、重要分担者和适当分担者三种不同角色，这需要进一步研究分担的比例问题；三是不同分担主体通过何种途径来实现自己分担的角色，不同主体分别有不同的实现途径。政府主要通过教育财政拨款、奖学金、受教育补贴、助学贷款等方式，企业则主要通过税收、捐赠、设立奖学金、助学金、提供勤工俭学等方式，个人与家庭主要是缴纳学费的方式，而高职院校也需要从奖学金等方面来分担相应的教育成本，如图1所示。

图1 高职教育成本分担体系

（二）完善高职教育成本分担体系的对策建议

我国高职教育成本分担无论是从理论角度还是从高职教育长远发展来看都是必要的，同时也是合理的，但要构建合理有效的分担体系并发挥其作用，除了要借鉴国际经验之外，还要结合我国的国情，在具体的体系设计和执行上做到以下几点：

第一，明确政府在成本分担体系中的角色与作用。在高职教育成本分担体系中，政府除了是成本的分担者，同时还是政策的制定者和监督者，所以政府要在以下方面发挥作用：一是完善高职教育成本分担的相关法律法规，健全教育成本分担的政策监督机制，完善教育产权的激励制度，保证各主体积极主动分担教育成本；二是积极参与和推动教育成本主体分担比例的合理依据的研究，确保高职教育的效率与公平；三是完善自身的成本分担实现途径，探索有效的拨款机制和助学金等制度，确保政策与制度落实并发挥作用；四是深入研究学费标准的问题，这将影响到受教者个人的支付能力和上学机会。以往判断合适学费标准的依据是学费水平占教学成本的比例是否符合大多数国家的政策规定或政策建议，而没有考虑我国的实际情况及国际比较存在的问题[7]。

第二，发挥企业家和企业的作用，探索工学结合模式下教育成本分担范围和途径。首先，企业可以对专业对口的高职院校直接捐赠相关科研设备和提供科研经费，分担办学成本；其次，可以工学结合共建实训实习基地，分担教学成本；其三，设立专业奖学金等，降低受教育者的个人成本[8]。

第三，高等职业院校和个人与家庭主体方面，应该积极努力提高分担教育成本的能力。高职院校通过加强校企合作、产学研合作和社会服务，提高自身的服务能力和价值创造能力，提高教育成本分担能力。受教育者通过自身的努力比如勤工俭学和有效利用国家的相关助学机制和政策，帮组自己顺利完成学业。

参考文献

[1]杜安国.中国高等职业教育财政研究[M].北京：经济科学出版社，2011：130-131.

[2][4][5]李红桃，等.高等教育成本分担中的财政与政治[J].比较教育研究，2002（1）：26-30.

[3]徐美娜.高等教育成本分担理论中国化研究[J].山西财经大学学报，2010（6）：20-24.

[6]郭庆然.完善我国高等教育成本分担体制的设想[J].价格理论与实践，2010（5）：35-37.

[7]余英.高等教育成本分担的国际比较[J].清华大学教学研究，2007（6）：111-118.

[8]李博.构建我国高等职业教育成本分担机制的对策研究[J].职教论坛，2011（13）：17-20.

Cost Contribution System of Higher Vocational Education：

Theoretic Foundation，International Practices and the Reality of China

WEI Guo-ping， DU An-guo

（Guangdong Vocational and Technical College of Light Industry， Guangzhou Guangdong 510030， China）

Abstract From the perspective of higher education as a kind of quasi-public goods and the experience of developed countries， higher vocational education in China should try to build the cost contribution system participated by multi-subjects. However， the cost contribution system in China confronts with the following problems： the shortage of financial educational funds and their supplement proportion is low； lack of effective and optimal cost contribution subjects and structure. In order to solve these problems， the government of China should try to optimize cost contribution system by making relative laws and regulations.

Key words cost contribution； higher vocational education； education fee； theoretic foundation； international practice； China reality

收稿日期：2013-06-08

作者简介：魏国平（1978- ），男，湖南邵阳人，广东轻工职业技术学院讲师，研究方向：产业经济，企业管理；杜安国（1972- ），男，安徽陆安人，广东轻工职业技术学院教授，博士，研究方向：教育管理，经济学。

基金项目：广东省教育科学研究项目《高等职业教育经费体系构建：基于成本分担视角的研究》（2011TJK097），主持人：杜安国。