中职教育免费与省级政府的财政保障

摘要：在目前财政分权的体制下，中职教育免费由省级政府统筹，省级政府的财政能力直接关系到免费政策的顺利实施。因此本文以省为单位分析各地方财政对中职教育的投入保障能力：一是考察地方财政对中职教育的总投入，包括中职财政投入总量及占GDP比例、中职财政投入负担情况；二是考察地方财政对中职教育的生均投入，包括中职生均预算内事业费、中职生均预算内经费及其相对指数。以此判断各省中职财政投入保障能力的强弱，并在此基础上提出农村中职教育免费对省级财政的要求。

关键词：农村；中职教育免费；省级政府；财政保障

作者简介：董天鹅（1981-），女，山西平遥人，河南科技学院讲师，硕士，研究方向为教育经济、职业教育研究。

基金项目：全国教育科学规划课题“农村免费中等职业教育政策保障研究”(课题编号：DJA090251),主持人：郎群秀；2011年度河南省政府决策研究项目“河南省农村转移劳动力教育培训模式研究”（课题编号：09YJA880032），主持人：高佳。

中图分类号：G710 文献识别码：A文章编号：1001-7518（2012）10-0073－０４

为了增强中职教育的吸引力，进一步优化教育结构、促进教育公平和社会公正，我国政府作出了大力发展职业教育、逐步实行中等职业教育免费的政策选择。从2009年秋季开始，对在中职学校就读的农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免收学费。我国目前大多数中职学校归属于省、市、县等各级地方政府，只有少数省份有中央直属中职学校。在目前财政分权的体制下，鉴于中职教育免费由省级政府负责统筹，因此，本文从两方面考察各省财政对免费中职教育的保障能力强弱：一是考察地方财政对中职教育的总投入，包括中职财政投入总量及占GDP比例、中职财政投入负担情况；二是考察地方财政对中职教育的生均投入，包括中职生均预算内事业费、中职生均预算内经费及其相对指数。

一、省级财政对中职教育的总投入

我国职业教育的管理体制是分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与。在市场经济条件下，中职教育经费来源呈多元化的趋势，但地方政府对中职教育的财政投入依然是中职教育经费来源的主渠道，无论是在总量还是比例上，都发挥了主导作用。

（一）中职财政投入总量及占GDP比例

衡量地方政府对中职的财政投入既可以从财政性经费总量来看，也可以从财政性经费占地方GDP的比例来看。表1显示了各省的中职财政投入情况。从中职投入总量来看，各省对中职的财政投入有较大差距，广东、山东、江苏、浙江排在全国前4位；贵州、新疆、宁夏、青海、排在全国后5位。从财政投入占GDP的比例来看，东部地区的海南、北京、河北、辽宁、上海、浙江、福建7省的比例较高，在0.20%-0.41%。中部地区各省中职财政性经费占GDP的比例不高，其中江西最高是0.32%。西部地区各省中职财政性经费占地方GDP的比例比东部和中部地区略高，如甘肃、云南、、青海、宁夏的比例是0.31%-0.40%。从各省平均比例来看，中职财政性经费占GDP的比例还比较低，只有0.21%。

（二）中职财政投入的负担情况

为了分析各省财政对中职经费的负担情况，选取中职财政性经费占总经费的比例、中职学杂费收入占总经费的比例两个指标进行考察。在经济实力雄厚、财力较强的省份，政府投入占主导地位，中职财政性经费占总经费的比例往往较高，学杂费收入占的比例相对较低；在经济发展水平和财力一般的省份，中职财政性经费占总经费的比例相对略低，学杂费收入占的比例较高；在经济欠发达、财力较弱的省份，由于预算外资金较难筹集，中职投入只得转而依靠地方财政和大量的中央财政转移支付，中职财政性经费所占比例很高，学杂费比例很低。为了充分说明各省地方财政对中职教育投入的负担情况，这里采用二维四象限图的分析方法，[1]来直观说明各省财政性经费和学杂费收入所占的比例。结果如下图所示，纵向的辅助线代表中职财政性经费比例平均水平65.06%。横向的辅助线代表学中职杂费比例平均水平24.98%。

从图1看出，每个区的特点及包括的省份分别是：I区的特点是财政性经费和学杂费占总经费的比例均高于全国平均水平；II区的特点是财政性经费比例低于全国平均水平，学杂费比例高于全国平均水平；III区的特点是财政性经费和学杂费占总经费的比例均低于全国平均水平；IV区的特点是财政性经费比例高于全国平均水平，学杂费比例低于全国平均水平。相对来说，I、IV区的20个省政府投入对中职发展起到了明显支撑作用。II、III区的11个省除了政府投入发挥作用外，非政府投入对中职发展也发挥了重要作用。

二、省级财政对中职教育的生均投入

生均经费是衡量教育投入水平的一个重要标志。中职生均财政投入水平除了受中职学校实际支出需求的影响之外，还受地方财力等因素的影响。按文件规定，省级政府应该制定中职生均财政拨款定额标准，并保证生均经费的增长幅度不低于当年财政经常性收入的增长幅度。下面以2008年各省中职生均预算内事业费为和生均预算内经费为例，说明地方财政对中职的生均投入情况。

（一）中职生均预算内事业费

从表1看出，2008年全国中职生均预算内教育事业费平均水平是3811.34元，东部地区上海、北京中职生均预算内教育事业费在1万元以上，明显高于其他省份；其次是海南、天津二省（市），中职生均预算内教育事业费在6000-6250元之间，在全国居于第三、四位；河北中职生均预算内教育事业费在东部地区最低，是3326.89元。吉林、黑龙江中职生均预算内教育事业费是5387.57和5225.25元，在中部地区领先；湖北省中职生均预算内教育事业费仅有1778.83元，为中部地区最低，也是全国最低，仅为北京市的1/6左右。内蒙古、新疆中职生均预算内教育事业费分别是5392.14元和5110.91元，在西部地区领先；重庆市中职生均预算内教育事业费虽然在西部地区排在末位，但是也达到了3006.39元，超过了江西、河南、安徽、湖北中部四省的水平。从整体上说，东、西部地区中职生均预算内教育事业费水平高出中部地区，出现了“中部凹陷”的现象。一个原因是由于中部经济水平不如东部、得到的国家支持不如西部，[2]另一个原因是中部省份中职学生规模明显大于西部一些省份，同样的生均拨款标准会使中部省份面临的经费保障压力大于西部省份。

（二）中职生均预算内公用经费及其相对指数

生均预算内经费除了包括上面分析的生均预算内事业费之外，还包括生均公用经费，更全面反映了政府的生均财政投入水平。从生均公用经费的绝对投入水平来看，2008年北京、上海中职生均预算内经费超过万元，分别是5155.52、3283.87元，海南、青海、宁夏、辽宁、浙江等5省中职生均预算内公用经费在1500—3000元之间，广东、吉林、黑龙江、内蒙古、广西、云南等5省中职生均预算内公用经费在1000-1500元之间，湖北省中职生均预算内公用经费只有204.25元，为全国最低。生均公用经费水平通常与一个地区的国民经济收入水平（通常用人均GDP表示）相关联，所以联合国教科文组织通常用生均公用经费指数（生均公用经费/人均GDP）来评定教育投入水平。计算结果显示，2008年中职生均公用经费指数超过0.1的有海南、宁夏、青海、云南、贵州5个省，除了海南之外，其余4省都是西部省份。中职生均公用经费指数在0.06-0.1之间的有10个省，含东部省份1个（北京）、中部省份3个（吉林、辽宁、山西）和西部省份6个（广西、甘肃、、重庆、陕西、新疆）。中职生均公用经费指数在0.01-0.06之间的有16个省，含东部省份6个（上海、浙江、广东、福建、天津、江苏）、中部省份7个（黑龙江、河南、安徽、湖南、河北、山东、湖北、江西）和西部省份2个（四川、内蒙古）。湖北中职生均公用经费指数为全国最低，只有0.014，与全国中职生均公用经费指数平均值0.066相差较远。

三、中职免费对地方财政的要求

按照2009年底财政部等四部委的《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（下文简称《意见》）要求，从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费，免学费补助资金由中央和地方共同分担，省级财政统筹落实。因此，免费后的中职教育发展对地方财政的要求是：

（一）加大财政对中职教育的投入力度，提高保障能力

长期以来，经费不足一直是困扰职业教育发展的巨大障碍。由于长期的历史欠账，中职的师资严重短缺，硬件设施、实习、实训条件也相对较差。[3]近些年来，中等职业教育招生规模的不断扩大，同时，部分省区学校实施了一定范围的免费也需要加大政府投入，这也给省级财政能力带来了巨大的挑战。从上面的分析中得出，各个省份中等职业教育经费的来源渠道比较单一，除了国家财政性教育经费之外，就主要依靠学生的学杂费。现阶段，尽管只是对部分学生免收学费，但是如果把这些学费累积之后数字也比较庞大，随着我国种植免费免的扩大，这些经费将会更加庞大。从上面的图表中可以看出，中等职业教育免收学费之后，两类地区政府必须加大财政资金投入。一类是图1 II区中的省份，学杂费所占份额较大，在中职免费之后，必须由政府财政弥补资金短缺，即这类地区对政府财政投入需求较大。另一类地区是中等职业教育在校生的规模较大，如山东、江苏、河南等省份，按照政策要求，在西部地区，免费生比例占学生总数的25%，在中部地区，占学生总数的15%，而东部地区占学生总数的5%，中职规模越大的地区对财政投入的需求也就越大。这就需要明确省级政府的自身责任，不断完善投入体制，增加财政资金，保证中等职业教育办学经费的持续增长；财政实力较强的地区，应保障公共经费统筹能力，优化教育经费配置；财政实力不强的地区，应该努力进行财政创新，增加中等职业教育多渠道经费投入，保障中职经费投入。

（二）合理划分好各级政府的分担比例，落实经费责任

中等职业教育免费意味着政府须承担更多的财政投入，而根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，要从建立公共财政的要求出发，合理划分各级政府对职业教育投入的责任和比例。目前，一些地区已经制定出各级政府之间的投入比例，如山东省指出省属一级的中职类学校经费由省级财政来承担，市属一级的学校经费补助由各级政府按照比例分担，省级政府按1900元/生/年的标准，分别对东部、中部、西部地区给予40%、60%、80%的补助。[4]郑州市提出，中等职业免学费补助按中央、省级、市级、县区级6：1：2：1的比例负担。[5]江苏省文件规定，省级中职学费补助由省级政府全部承担，其他中职学校（包括民办学校）由省级政府和其所属政府按照一定的比例承担，省级政府分担比例按20%-90%分为七档。[6]安徽省规定，省级、市级中职学校由其所属地政府承担，县级中职学校由省级财政与当地政府按照8：2的比例分担；民办中职学校由省级与其所属地政府按7：3比例分担。[7]本文作者也在另一篇文章《对农村免费中等职业教育经费保障的思考-----各级政府财政责任分工的建议》对各级政府的分担比例进行了有效建议，今后可在实践中逐步完善，以便更好地落实各级政府的经费责任。

（三）实现地方转移支付制度，与中央保持联动

中等职业教育属于一种准公共产品，因此，政府对中职的经费保障负有主要责任。在地方财政短缺时，中央政府应实行财政转移支付制度。按照文件规定，省级政府应统筹安排中央转移支付资金和保障地方政府应分担的经费，同时应对财政比较困难的政府施行转移支付。中央政府按平均2000元/生/年的标准与地方政府按比例分担补助经费。考虑到不同地区政府财政能力的差异，中央财政按不同比例分别承担了免学费补助资金（具体是西部80%，中部60%，东部分省确定），并且已经带头落实经费投入责任。2009年12月底，中央财政划拨了中等职业学校免学费补助资金24亿元，用于2009年秋季学期中等职业学校一、二年级学生免学费补助和三年级顶岗实习困难专业补助。[8]地方财政应按规定进一步落实该承担的比例，严格执行预决算制度，加强免学费补助经费管理，与中央政府保持一致步伐，确保每一笔资金落实到位。只有在中央和地方各级政府的共同努力之下，中等职业教育免学费政策才能顺利实施。

参考文献：

[1]黄涛，胡宜国，胡宜朝.地区人均GDP分布的基尼系数分析[J].管理世界，2006（5）：49-51.

[2]赵伟，张颖，张婷.2004-2006年我国职业教育经费投入相关情况[J].中国职业技术教育，2008（14）：54.

[3]于洪娇. 免费中等职业教育与财政保障措施[J].江苏技术师范学院学报（职教通讯）,2009(6):26.

[4]刘红杰,王海红, 蔺如伟. 9.5万中职生学费回自己腰包[N].齐鲁晚报,2010-03-09 (14).

[5]卢文军,石明顺.2476万元惠及郑州农村户籍中职生[N].郑州日报，2010-03-21(2).

[6]潘晔.江苏中职农村困难生和涉农专业生免学费[EB/OL]..

[7]www.省略/showinfo.asp?id=230&name=%D0%A3%D4%B0%B6%AF%CC%AC.

[8]罗沙,韩洁.中央财政下拨中职免学费补助金[N]. 中国教育报，2010-01-01(1).