中日韩政策性金融体系对比及启示

一、政策性金融及其作用

(一)政策性金融及特点

现今社会，随着市场经济的日益发展和社会的不断进步，为了满足人们对公平的诉求以 及对新兴或弱势行业的支持，乃至国民经济整体健康协调的运行，需要一种条件较好、有一 定财政背景支持、不以盈利为主要目的、扶助弱势产业和企业的金融机构。正是这种看似与 商业性金融机构“背道而驰”的理念，却日益成为日臻成熟的金融市场体系的重要组成部分。 现代各国银行体系的构成，一般均以中央银行为首，以商业银行为主体，辅以各种专业性银 行。政策性银行是各种专业性银行的重要构成部分，其鲜明的性质、独特的地位，在国民经 济中往往起到不可替代的作用。在现代市场经济中，市场和政府作为资源配置的两种重要 手段，其活动范围通常按以下原则划分：在市场机制的“无形之手”够不着的领域伸入政府财 政机制的“有形之手”。政策性金融手段正是政府消除市场偏差的一个非常有效的手段。

所谓政策性银行，主要是指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为 目的、具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。政策性银行具有以下几个特点：

1．鲜明的政策性。政策性银行都是以贯彻国家产业政策，扶助弱势产业和企业的金融 机构，具有很鲜明的政策性。

2．明显的非盈利性。政策性金融机构经营目标不是利益最大化，而是在法律设定的范 围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润，降低风险。实际上最终的经 营目标应该说是国家利益的最大化，而不是银行自身利益的最大化。

3．特殊的融资原则。政策性金融机构依托国家政策行使职能，虽然近些年已引入商业 机构的经营模式，还离不开国家信用支持。其特点是利用国家信用在国际市场以相当低的 利率赢得资金。政府作为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义 务为其注入资金保证其健康运转。

4．在某些领域表现突出。比如在长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施 投资等领域表现突出。韩国政策性金融对中小企业贷款比重至少80％，他们实际操作达到 95％以上。

(二)政策性金融的作用

无论是发达国家还是发展中国家，都已经建立了多种多样的政策性金融机构。以银行、 基金甚至政府机构名称出现的这类金融机构，在世界经济舞台上发挥了越来越重要的作用， 在某些特定领域，如外贸，特别是大型工程和项目，需要政策性金融机构支持已经成了国际 惯例，甚至成为这方面企业参与国际竞争、增强国际竞争力的主要因素之一。

1．政策性金融有助于资源配置的合理化。

例如，在资源配置中，如果只有商业性金融这一种方式，由于它是以追求利润最大化为 其最高目标，那么过度趋利性将导致资源配置的严重不合理，弱势产业将会更弱，落后地区 将更落后，经济与社会的发展将更不协调、更不稳定，经济与社会的协调发展与可持续性发 展将不可能实现。这一点在基础设施建设和落后地区开发，进出口信贷、风险担保与保险， 基础性产业和弱质产业的农业发展，以及作为“强位弱势”群体的中小企业发展方面，表现得 尤为突出。通过政策性金融，加大这些领域的投资，就可以缓解矛盾，这正好弥补了市场的 缺陷，使资源配置合理化。

2．政策性金融有助于产业结构调整，增加有效需求。

通过调整经济结构尤其是产业结构使其合理化，以增加有效需求是促进我国经济健康 发展的关键。但是产业结构的合理又是以资源配置的合理为前提的。我国目前正处于经济 转型阶段，市场机制不够健全和完善，这种情况下，政府完全放任，仅凭不够准确的市场信息 和价格符号为导向，利用商业性金融手段难以实现资源有效合理配置。因此，需要政府利用 政策性金融手段进行必要的干预，保证“瓶颈”产业和战略领域的资源配置，以实现产业结构 的合理化以及产品的升级换代，扩大有效供应，带动有效需求。

3．政策性金融有助于国有银行应对金融全球化挑战。

面对WTO和金融全球化，中国金融业亟待解决国有银行商业化的问题，但这一问题的 解决需要较为完善的政策性金融体系作为基础。原因在于：目前我国的政策性金融体系仅 由三大政策银行组成，由于三大政策银行肩负各自特定的发展使命，仅仅解决了重点建设项 目、农业和进出口企业方面的政策信用，而其他方面的政策信用仍由四大商业银行承担，这 使得四大商业银行原来许多资金运用中的计划性质在短期内难以转变成市场性质。现在四 大国有银行还承担着住房、科技开发、再就业、助学等政策性业务，这些都影响了商业银行的 竞争能力和深化改革的进程。

4．政策性金融有助于金融系统的稳定。

商业性金融对经济信号往往有正反馈的趋势，越是经济过热银行越投入资金，经济越不 景气越会收缩。这种正反馈机制会加大经济运行的振荡。而政策性金融机构受到政府的导 向，一般具有负反馈机制，可以有效克服这些问题，对瓶颈领域政策性金融机构可以发挥支 持和引导社会资金的作用。随着中国金融市场国际化程度加深，不稳定性提高了，也需要政 策性金融机构起着稳定金融系统的作用。韩国政府曾经对政策性金融向商业金融转换，他 们也确实在实施政策性金融机构民营化的措施。1996年开始实施转换，把五家中的政策性 金融机构的二家向协作化转换。最先考虑的是企业银行、产业银行，但到了1997年东亚金 融危机，特殊银行民营化的进程被中止。在商业银行纷纷收缩信贷，韩国企业面临极大融资 困难，恰恰是政策性金融机构起到了中流砥柱的作用，挽救了韩国经济。

二、中日韩政策性金融体系对比

我国政策性金融机构从1994年开始建立，十多年来，尽管有了很大的发展，但在一些方 面仍存在着诸多问题与不足，需要我们去不断地发展完善。日本、韩国政策性金融体系运行 了半个多世纪，体系日趋完善，走上了可持续发展之路，有很多值得我们借鉴之处。以下将 以政策性金融体系中的主体一政策性银行为主，同日韩政策性金融体系进行组织机构、立法 监管、市场定位几个方面的对比，以便借鉴。

(一)政策性金融机构的对比

从1994年开始，我国政策性金融机构国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银 行、中国进出口担保与保险公司、中央与地方的社会保障保险公司、专门管理处理国有银行 不良资产的多家资产管理公司相继建立。到2004年底三家政策性银行资产总额为24300 亿左右，资产的规模大体上占我国银行业金融机构总资产8％，贷款占11．7％。

日本的政策性金融机构战后设立较多，近年来经过合并重组，目前仍有两家政策性银行 和6所金融公库，即国际协力银行、政策投资银行(DBJ)、国民生活公库、中小企业公库、住 宅金融公库、农林渔业公库、公营企业公库、冲绳振兴开发企业公库。日本政策投资银行的 前身是日本开发银行，1999年与北海道东北开发金融公库合并，更名为日本政策投资银行， 其在该国金融体系中占有比较重要的地位，只其一家贷款就占GDP的2％。

韩国现有5家被称为“特殊银行”的政策性金融机构，分别是产业银行、进出口银行、企 业银行、农协金融公库和鱼协金融公库(农协金融公库和鱼协金融公库基本商业化，2004年 新成立的住房银行尚未正式运行，后文论述侧重于产业银行、进出口银行和企业银行)。扣 除两个金融公库，三家政策性银行资产占韩国银行业金融机构总资产达到16．9％，远高于 中国政策性金融机构在银行体系中的比重。

(二)政策性金融体系立法与监管的对比

我国三大政策性银行均在1994年成立，由国务院直接领导，受中国人民银行监管。确 定三大政策性银行的职能、任务、经营目标和宗旨的主要依据是成立之初国务院的有关文 件，监管依据为《中国人民银行法》和相关的《会计法》、《贷款通则》等，没有一部完整的政策 性银行法和专门针对政策性银行进行监管的法律、法规，并且监管指标基本都是沿袭商业银 行的标准。

国外对政策性银行都是先立法、后建行，不管是国际上成立政策性银行时间较早的美 国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都制定了自己的政策性银行法。以韩国 产业银行为例，韩国开发银行(又称“韩国产业银行”)前身是1918年建立的韩国产业银行， 1954年4月1日依据1953年12月30日公布的《韩国产业银行法》由政府出全部资本建立。

韩国对政策性银行实施多角度的全方位监管。国会通过立法界定政策性银行的职能和 性质，并进行一系列不定时的抽查；金融监管委员会负责金融健全性监管；财政部负责监管 银行董事，审批政策性银行的年度业务计划，决定其业务方向和信贷规模、融资规模、审批预 算和决算，制定奖惩办法；监察院则负责检查经营管理活动的规范性，员工是否尽职尽责，惩 处职务犯罪。从实施情况来看是行之有效的。

日本政策投资银行的前身是日本开发银行，其成立的依据是《开发银行法》，并且现在有 专门的《日本政策投资银行法》。政策投资银行由财务省监管。财务省依据有关法律及银行 预算方案对其进行监管，必要时可要求它或其他受托机构递交报告，并可指定下属官员现场 检查业务情况。日本政策投资银行在业务方面与中央银行没有非常密切的关系，因而不受 中央银行的监管。

(三)政策性金融融资与市场定位的对比

我国政策性银行成立十多年来，在落实国家产业政策、推动经济结构调整，特别是支持 瓶颈行业的资金投入、出口创汇、企业出口贸易发展起到了很大作用。不可否认的是政策性 银行在发展过程中也暴露出一些问题，主要表现在三家政策性银行负债规模增长过快，负债 规模和资本金比例不合理，政策性金融机构和商业性金融机构出现部分交叉、重合，出现了 四大商业银行指责“政策性银行染指商业银行业务领域”的争议。在股权结构方面，中国三 家政策性银行都是由国家独资的。

日本政策投资银行主要依靠财政投融资计划获得资金来源，资金绝大部分来自于邮政 储蓄，已占到全部资金来源的85．6％；仅有很少一部分来源于海外资本市场发行的债券，而 且，这种债券也是由政府担保的，这部分资金来源只占到3．4％。目前DBJ的资本及法定准 备金为16689亿日元，资本充足率为11％。它的主要政策目标由战后的复兴、重建、支持重 点产业发展，现在已经转变为支持提高人民生活质量、改善基础设施建设；节约能源、改善和 保护环境；调整经济和产业结构。

韩国政策性银行在经营机制上借鉴了商业银行模式，通过引进独立董事制度和独立系 统风险管理体系等措施，进入了良性循环，实现了可持续发展。目前政策性银行的不良资产 比率与商业银行大体相当，资本充足率为13．51％，高于商业银行10．84％的平均水平，表明 这类银行的经营是相当稳健的。但从资本收益率指标来看，产业银行等三家政策性银行均 低于世界的平均水平，在某种程度上反映了这类机构不以盈利为主要目的的特性。韩国产 业银行等三家政策性银行的股权结构是不同的。产业银行为政府100％出资，进出口银行 政府出资52．5％，中央银行和产业银行分别出资42％和5．5％，中小企业银行政府出资 51％，产业银行、进出口银行和外部人分别持股12．5％、10．2％和26．3％。此外，随着经济 增长和市场环境的变化，韩国的政策性金融机构普遍都经历过数次调整，提高了政策性银行 的适应能力和经营能力，改进了政策性银行的金融服务。韩国进出口银行最初的设立目的 是推动出口，目前进口和海外投资也开始成为进出口银行的支持对象；以前，进出口银行的 主要目标是支持船舶出口，因而以生产船舶的大企业为服务对象，1990―1996年扩大到为 中小企业提供短期设备资金，目前对中小企业的贷款比重已经达到25％。

三、日韩政策性金融体系对我国的启示

(一)应当继续巩固和增强政策性金融机构在我国金融体系中的地位

韩国的政策性银行资产占GDP比重是中国的两倍多，日本、美国、德国等国的政策性银 行贷款也占各国GDP很大比重，所以政策性金融机构在一国金融体系中占有比较重要的地位。

政策性金融的产生、存在与发展有着深刻的经济、金融与社会根源。它是市场缺陷与政 府干预、资源配置主体(宏观主体与微观主体)和资源配置目标(经济有效性与社会合理性) 错位与失衡的必然结果，这也就是各种形式的政策性金融在世界各国得以长期存在，并日益 普遍发展壮大的深刻原因。例如，美国将其农业政策性金融机构在法律上定位为“永久性法 人机构”。因此认为“政策性金融只是一种暂时现象或可有可无的，随着商业性金融的发展 会日见萎缩或被替代”的观点是错误的，我们不仅应继续坚持发展政策性金融，而且应把它 做大作强。

(二)适时增设新的政策性金融机构，建立符合中国国情的完善的政策性金融体系

目前三家政策性银行远不能满足我国现阶段对政策性银行的内在需求，加之一些政策 性业务还存在与商业银行之内，也不利于商业银行的健康发展，因此需要逐步增设一批不同 类型的政策性银行，在遵循必要性和可能性以及循序渐进原则的前提下，我国近期应设立以 下政策性金融机构：中小企业发展银行，就业扶助银行，高新技术合作开发银行，住房银行， 助学信贷银行，在西部等不发达地区设置区域性开发银行等。

(三)尽快制定专门针对政策性银行进行监管的相关法律、法规

《新巴塞尔协议》把一国的金融监管法律作为有效金融监管的基础设施，并要求监管当 局必须依法依规对金融业实施监管，不断提高监管工作的规范化和透明度。因此，只有根据 政策性银行的特点制定专门的政策性银行法，使政策性银行金融监管法制化、规范化，才能 从根本上解决政策性银行的发展方向问题。但目前我国还缺乏这方面的法律、法规，尽快制 定和出台针对政策性银行进行监管的相关法律、法规已是刻不容缓。

(四)建立以财政部为主的监管体系

目前我国三家政策性银行都由中国人民银行监管，而国外的政策性银行基本上和中央 银行都没有什么关系，而且按照现有的监管体制，管理部门对政策性银行的监管与商业银行 的监管相似，而商业银行与政策性银行是两种性质完全不同的银行。参照国际通行惯例，政 策性银行理论上和实践上都是由出资方来承担主要的监管职责。为此，可以由财政部牵头， 对此负起主要责任，其他部门协调配合，交流信息，形成良性监管体制。

(五)实行股权多元化

单一的国家独资方式往往会抑制银行发展的活力，因此，我们认为应该让政策性银行吸 收外部股东，特别是外资股东，当然不应该让他们占据控股地位。政策性金融机构依托国家 政策行使职能，虽然近些年已引入商业机构的经营模式，但还离不开国家信用支持。政府作 为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义务为其注入资金保证其 健康运转。

(六)根据经济形势和政策要求的变化适时调整经营重点和范围

随着市场经济的发展和成熟，市场环境的不断变化，我国政策性银行的经营重点和范围 也应该适情而变，与时俱进，及时跟进国家政策及产业政策的变化，避免落后于市场变化。 必要时还应该增设新的政策性金融机构以满足新的变化和需求。

(七)走可持续发展之路

从国际经验和中国政策性银行十多年的历史来看，建立可持续发展模式是保证政策性 银行长期发挥作用的基本前提。韩国的政策性银行一方面导入市场化运作机制，并在具体 经营活动中赋予其自；另一方面又通过有效的监管来规避其风险，保证其履行法律规定 的职能，避免与商业银行产生过度竞争，这种做法值得我国借鉴。

从各国经验看，政策性金融机构设立和发展有其自身的规律。政策性银行也可以成为 “好银行”，不一定亏损。韩国银行平均不良资产比率和商业银行基本相同，资产充足率13． 51％，高于商业银行和地方银行。日本政策投资银行和德国复兴银行状况也大体相当。

总体上说，它应该以援助“弱势产业”为战略目标，但决不是社会福利和慈善事业；它以 强化“造血功能”为宗旨、有时需要进行必要的“输血”，但不能成为扶贫和救济的“取款机”； 它虽然由政府财政支持的背景，一定程度上代表着国家产业政策的支持方向，但又要求“还 本”甚至“付息”，一般要遵守“好借好还，下回不难”的银行“铁律”。因此，把握好“政策性”与 市场规律之间的关系，协调好“扶助”与“保本”甚至”盈利”之间的矛盾，是政策性金融机构生 存和发展的关键。

我们在强调政策性银行也可以成为“好银行”的同时，也应该看到，政策性金融机构仍然 具有明显的非盈利性。经过多年发展，在我们看来国际上政策性金融体系发生了很大变化， 一些政策性金融机构已完全转变为商业性机构，有的政策性金融机构市场化程度也提高了。 尽管有了这些变化，但政策性金融机构和商业性金融机构有明显的差别，经营目标不是利益 最大化，而是在法律设定的范围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润 降低风险。实际上最终的经营目标应该说是国家利益的最大化，而不是银行自身利益的最 大化。

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