我国审判独立存在的问题及对策

论 文 摘 要

审判独立是法治国家的一项普遍原则，它应该包括法院整体独立和法官个体独立。我国采用的是议行合一制度，国家权力属于全体人民，全部国家权力由人民代表大会行使、国家权力机关依法产生司法机关，并有权对司法机关进行监督；在审判过程中是“人民法院依法独立行使审判权”，审判独立的主体是法院而不是法官；我国上下级法院之间是监督与被监督的关系，但实际情况并非如此，我国上下级法院之间普遍实行的疑难和重大案件等向上请示和向下指示的制度便是其突出和典型的代表，下级法院对案件的判决相对于上级法院不能说是独立的。目前，我国司法权地方化，法院组织机构行政化以及法官素质不高，严重影响了审判独立原则，造成了司法不公。我们应该从人事权、财政权、法院系统设置、法官制度和法官的职位。薪水保障等方面寻找解决问题的途径。这就要求我们努力做到以下几方面：一是法院的人事权和财政权独立于地方党委和政府；二是改革现行法院系统机构、职能和区划设置；三是改革法院内部机构设置，改变审判活动行政化模式；四是严格法官任职条件，提高法官素质，促进法官职业化，为法官独立提供资质保证；五是实行法官职位固定和高薪制，为法官独立行使审判权提供职位保障和薪金保障。

关键词：审判独立 法院独立 法官独立 法官素质

一 审判独立的内涵

审判独立，在西方又称司法独立。这一原则是在近代资产阶级革命过程中提出来的。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权和行政权分立，自由也就不存在了，如果司法权与立法权合而为一，则将对公民施行专断的权利，因为法官就是立法者，如果将司法权与行政权合而为一，法官便具有压迫者的力量。”[1]为了保证政治自由防止权力滥用，立法、司法、行政三种权力不但要分立，而且要相互制约。随着资产阶级革命的胜利，审判独立原则在资产阶级宪法中被确认。

我国宪法、人民法院组织法及三大诉讼法都明确规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”这是我国国家权力配置的基本特点。但是，我国的审判独立原则与西方国家的审判独立原则有明显的不同。第一、西方国家的审判独立制度是建立在立法、司法、行政三权分立基础上的，三项权力不仅是分离的，而且是相互制衡的。而我国采用的是议行合一制度，国家权力属于全体人民，全部国家权力由人民代表大会行使、国家权力机关依法产生司法机关，并有权对司法机关进行监督。第二、西方国家的审判独立的核心是法官独立审判，而我国是“人民法院依法独立行使审判权”，可见，我国审判独立的主体是法院而不是法官。第三，从对案件审理来看，西方国家上下级法院彼此独立，上级法院不能干涉下级法院正在进行的审判。我国上下级法院之间是监督与被监督的关系。但实际情况并不是这样。目前我国上下级法院之间普遍实行的疑难和重大案件等向上请示和向下指示的制度便是其突出和典型的代表。下级法院对案件的判决相对于上级法院不能说是独立的。

作为一项司法审判原则，审判独立旨在确保法院公正无私的进行审判。防止法官受到来自外界的非法干涉，使法院真正成为维护社会正义的最后一道防线。我国的审判独立主要包括以下三个方面的内容：

一、人民法院依法独立行使审判权，其审判仅服从法律。正如马克思所说的“法官除了法律就没有别的上司”[2]，“法官的责任是当法律运用到个别场合时时，根据对法律诚挚的理解来理解法律”[3]。在我国目前的司法实践中，有法不依的现象相当突出，法官整体素质亟待提高。法官自由裁量权相对过大，强调人民法院行使审判权，严格遵循法律，具有极为重要的意义。

二、法院的整体独立或外部独立。即人民法院在依法行使审判权过程中不受行政机关、社会团体和个人干涉。

三、法官的个体独立或法院内部的独立。即法院内部法官依法独立行使审判权，不受其同事和上级的不当干预。

以上三方面构成我国审判独立的完整内涵。其中，依法审判是审判独立的核心，法院整体独立是法官个体独立的前提和基础，法官个体独立是审判独立的最终表现。

审判独立作为现代法治国家普遍承认和确立的基本原则，不仅是一项司法审判活动准则，而且是一项宪法原则。审判独立对于实现依法治国，实现公平正义，保障公民的自由和权利具有重要意义。第一、审判独立是贯彻国家权力分治思想的产物，它可以确保法院独立行使审判权过程中对其他国家权力的有效制约，防止集权和专制。第二、审判独立保证了司法权与行政权的分立，使法律能够起到控制和规范国家权力、国家生活和社会生活的作用，为建立法治社会奠定基础。第三、审判独立是引导和保障司法公正的重要手段，是实现社会公平和正义的重要手段。

二 我国审判独立存在的主要问题

(一) 法院的人事权、财政权掌握在地方党委和政府手中，造成司法权地方化，法院难以从整体上独立。

“我国虽然是单一制国家，但宪法规定实行多级政权体制，从中央到省、市、县、乡，共有五级。每一级都设有权力机关、行政机关，除了乡镇政权外，其他各级都设有审判机关和检察机关。加之现行的人事、财政体制也以分级管理(即块块管理)为主，人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力地方化。”[4]“因为司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性权力，所以司法权力地方化逐渐显现出来的弊病影响了法制统一、审判独立这两项重要宪法原则的实现，使社会主义法治原则受到威胁。”[5]

地方法官的任命实际掌握在地方党委手中，审判机关的经费由地方政府负责，地方政府又听命于地方党委。审判人员如果不服从地方党委的指示或决定，则会给予纪律处分、停职或调离工作岗位等。这使得法官在身份、职位、薪金上得不到保障，有后顾之忧。法官在审理案件时听命于地方党委和政府，不敢或不愿审理行政案件，丧失了独立性。地方党委在案件审理中直接查阅卷宗，书记亲自对案件批示，政法委可以协调、讨论。这严重损害了法制统一性和司法独立性。其弊端主要有：(1)在涉及地方利益的案件中，特别是重大经济案件，地方党委为了本地利益，往往利用手中权力对案件施加影响，使司法不能独立，地方保护主义盛行；(2)党委成员调阅、讨论案件，进行批示，没有参与庭审过程，对案件事实认定难以做到全面、准确；(3)党委成员没有足够的法律专业知识，却讨论案件，很难保证适用法律的正确性；(4)极易导致某些人、搞腐败。

(二)法院组织机构和审判活动行政化，抹煞了法官的个体独立性。

审判活动具有中立性、独立性、公正性、程序性、专业性和公开性等特征，它不同于行政活动。“但长期以来，法院在一些重要环节上没有按司法工作方式从事审判活动，反而借用了行政工作方式处理案件，管理审判工作，从而抹煞了审判活动的特点，审判职能作用受到影响。另外，个别地方无视审判职权本质特征，把法院当作行政部门对待，把法官当作行政官员管理，从而加剧审判活动行政化。”[6]

由于我国法律规定的上级法院对下级法院“有权监督”缺乏可操作性，导致上下级法院关系行政化和官僚化。当下级法院碰到本应自己判决而自己拿不准的疑难案件时，就向上级请示，待上级法院给出具体指示后，再按上级法院意旨作出判决。当上级法院发现下级法院在审理案件有重大影响时，可以主动加以指导，作出指示，下级法院必须依指示对案件进行审判。这无疑限制了法官独立性的发挥。

我国法院内部组织机构设置也严重影响了法官的独立，主要表现为内部关系官僚化。法官之上存在庭长、主管副院长、院长、审判委员会等各级领导，他们都有权对法官审理案件作批示或提建议。法官之间存在行政级别差异，级别高的法官有权干涉级别底的法官的审判事务，审理和判决主体并不一致。从本质上讲，这种法院内部机构设置是以行政管理机关的组织模式建构法院组织机构，以行政管理方式维持司法机关审判活动，直接导致了法外干预、审判质量下降、超期审判、司法不公、司法腐败等一系列问题。因此，只有改革法院组织机构设置，才能保障法官真正独立行使审判权。

(三)法官制度不完善，法官整体素质不高，制约着审判独立的真正实现。

1、1983年修改《人民法院组织法》之前，我国对法官的专业背景没有特别要求，只要符合普通公务员条件的人都可以当法官。1983年以后，特别是1995年颁行《法官法》和2001年修改后的《法官法》以来，不具备法律专业学历或经验、技能、职业道德等条件的人员不能再进入法官队伍。虽然法律上的门槛提高了，但法官职业化状况仍然堪忧：一方面现任法官中不符合条件的人员没有很好的办法消化；另一方面目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入法院当法官，从而增加了法官队伍职业化的困难。

我国现行立法规定的法官选任方式有三种：选举制、任命制和募选制。选举制适用于各级人民法院院长。任命制适用各级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。募选制适用于初任审判员、助理审判员。“就我国目前法官产生方式的实践看，无论是经权力机关选举产生，还是任命产生或募选产生的法官，法院在产生法官过程中起不到主要作用，起实质作用的是人事部门和党政部门。”[7]直到今天，法院仍然是各行业中外行人较为容易进入的一个机构。法官法颁布之前，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备也没有作为进入法院从事司法工作的先决条件。甚至没有受过任何法律训练的人可以担任法院的院长、副院长。

2、转业军人进入法院被作为一项政治任务，严重影响了法官队伍的素质。“由于复员军人大多没有学历或学历较低，有法律专业学历的更少，因此，自然给法院专业化带来了负面影响。早在1983年，江华院长便向中央呼吁，不要不顾法院和司法专业化需要，过多地将复员军人往法院里安置。他以四川省为例，说四川省1982年第四批军队转业调入法院的干部中，有四个患精神病；重庆市市中区院去年分配来转业干部15人，三分之一是病残人员。云南也不乏这类事例。对这些人员，法院非接受不可，所谓包袱大家背嘛。”[8]

3、法官制度落后，法官素质偏低，导致法官无法在人格上独立。法院内部的错案追究制使法官严重依赖审判委员会。审判人员一遇到疑难案件便向审判委员会请示或提交其讨论，而审判委员会的决议，审判人员必须服从。审判委员会决定案件违反了司法公开原则，破坏了回避制度的效果，造成了司法效率底下。更严重的是，它导致了对法官的控制与法官素质低下之间的恶性循环。人们看到法官素质不高，因此用审判委员会对审判结果加以监控，然而监控使得法官权力虚化，内心的失落与当事人及其律师的鄙视使他更缺少责任心和荣誉感，愈发不思进取，自暴自弃，这样又导致严厉监控的正当性。

三 解决问题的对策

(一)法院的人事权和财政权独立于地方党委和政府。

在西方国家，最高法院的法官一般由广泛性的机构(包括行政、社会各界、律师、法官等组成的选任委员会)指名，由政府机关根据指名任命。下级法院的法官由最高法院从获得法官任职资格的人选中指名。政府机关必须根据最高法院指名认定，行政机关不能对法官惩戒。我国可以设立由法官、检察官、律师、政府官员等组成的法官选任委员会，负责法官的提名，由最高权力机关—全国人大及其常委会任免，以此排除地方政府对法官独立行使审判权的干涉。在财政权方面，由最高法院统一编制法院预算，列入国家预算，由国务院直接划拨使用，防止法院受地方利益干预。

(二)改革现行法院系统机构、职能和区划设置

1、明确最高法院是国家审判机关，对地方各级法院进行审判监督、业务指导以及司法解释等业务活动。同时应严格限制向最高法院上诉的案件，并将最高法院的范围限于只作法律审，以此减少最高法院的工作负担。取消最高法院对具体案件作批复的制度，因为这影响了下级法官的独立性。

2、将高级法院及其分院作为普遍案件的上诉法院行使职权，严格控制高级法院受理一审案件的数量。按照各地经济、地理、人文等客观因素，打破行政与司法重合的局面，重新划分司法区域，减少高级法院的数量。

3、重新划分中级法院的司法区域，防止与行政区域相互重合。使中级法院及其派出机构成为普遍案件的初审法院。

4、大量削减城市基层法院的数量，发挥规模效益，使基层法院成为以受理简易小额案件为主，附设普通庭的简易法院。

5、取消城市中的人民法庭，合并农村的人民法庭。

(三)改革法院内部机构设置，改变审判活动行政化模式。

1、取消法院内部行政级别设置，统一法官等级。“这种将法官分作十二个等级的制度强化的是法官之间的等级差异，不利于法官独立意识的形成。”[9]这是采用了行政系统的等级模式，因而是司法对行政依附的产物。对法官的等级只需按四级法院的设置分为四类即可，仅表示法官服务的机关的不同；同一法院内部的等级应完全取消，使法官与其同事在制度上完全平等。

2、削弱法院内部行政职务。由院长负责本院管理事务，取消副院长、庭长、副庭长的设置，将法院大部分事务管理交由法院专门的辅助人员和管理人员从事。以此提高法院审判效率，提高审判质量。

3、限制和调整院长职权。院长主要行使三种职权：作为一般法官审判权；作为法院主要管理者的指挥权；作为法院最高领导的对外代表权。其中法院院长享有的审判权应同其他法官一律平等。院长在行使管理权时，应受严格限制，并不得干涉正常审判活动的进行。

4、审判委员会制度应逐步被取消。应逐步取消“民主集中制”的司法决策模式，实现审判合一，明确审判人员行使审判权的职责范围，使法官独立自主地行使审判权。

(四)严格法官任职条件，提高法官素质，促进法官职业化，为法官独立提供资质保证。

法律是一门科学，法官是一个职业。法官需要的特有的职业训练、职业意识、职业素养、职业技能、职业道德。全国人大常委会于2001年6月对法官法作了修改，担任法官者的教育层次由大专提升到本科，而且从事法官职业必须通过统一的司法考试。司法系统应该严格执行法官法的这一规定，选拔优秀法官。

对复员军人直接进法院，然后到法官学院培训后就上岗的做法应予以禁止。复员军人要么在进入法院之前到高等院校或法官学院学习四年法律专业知识，取得本科学历，要么不进法院。法官只有具备良好的专业素质和职业道德，才能树立起自己的威望，才能真正实现审判独立。

(五)实行法官职位固定和高薪制，为法官独立行使审判权提供职位保障和薪金保障。

1、职位固定。法官的职位固定，是指法官一经任命，非因法定事由和经法定程序，不得将法官停职、免职、降职、转调或减俸。根据《世界司法独立宣言》(以下简称《宣言》)的规定，法官无论选举产生还是任命产生，均应保证其任期至法官退休年龄或该职位任期终止之时。为确保法官的任职期限不被任意缩短，并防止终身任职名存实亡，许多国家还规定法官的任期应由法律加以保障，而不得作对其不利的变更。同时《宣言》还规定除非遵守正常的调任制度，否则，不得在未经法官同意的情况下将其从一法院调至另一法院。对法官实施惩戒或免职的程序，一经提起，即应由法院或法官占多数、由司法机关选择的委员会审判，从而排除行政机关对法官惩戒问题的裁决。我国应参照《宣言》的内容执行。法官的职位固定是法官摆脱行政机关、社会团体和个人干涉的最好保障，“职位固定是保证司法稳定性及公正不阿的最好措施”，“法官职位固定也是使充任法官者皆系熟悉、精通法律的专家的需要”。[10]

2、实行高薪制。高薪制是指法官的酬金应与其地位尊严相适应，并与连续任期之内不得减少，较高的工资以及优厚的福利和退休金，既可以增加司法职业的吸引力，吸收大量优秀的法律人才，从而确保法官任用制度的实施，又可以使法官过上比较富裕的生活，以免后顾之忧，从而确保客观公正的地位。《宣言》要求“法官的薪金和退休金应得到充分保障，以与他的地位与尊严和职务责任相适应，同时还应随物价的增长而加以适当调整。”“法官的薪俸在任职期间不得降低，除非这种降低构成了整个经济措施的内在构成部分。”法官薪金保障制度的确立为法官依法独立审判，排除外界干扰，提供了良好的物质保障。

近年来，许多优秀的法官离开法院，从事律师工作，这与法院薪金不高有关。这些人从事律师工作，在一定程度上加剧了司法不公。英美法系国家法官的培训、选任和晋升，不同于职业文官。其社会地位、名誉、威望，远较文官高的多，因此，待遇也比文官要丰厚。在英国，大法官的年薪与首相相同。因此，我国应实行法官的高薪制，法官的薪水要高于普通国家公务员的薪水，与其地位和责任相适应，保持其应有的独立性。

依法治国，建设社会主义法治国家，是我国法制建设追求的目标。审判独立是法制建设的重要组成部分。虽然我国审判独立还存在许多问题，但是只要我们从理论上找到解决问题的途径，并在实践中努力实施，我国的审判独立会随着依法治国的进程不断完善。

注释：

[1]孟德斯鸠，《论法的精神》北京：商务印书馆，1961，156页

[2]《马克思恩格斯全集》：第一卷 北京：人民出版社，1956，76页

[3]《马克思恩格斯全集》：第一卷 北京：人民出版社，1956，178页

[4]肖扬，法院、《法官与司法改革》 法学家，2003，（1）

[5]肖扬，法院、《法官与司法改革》 法学家，2003，（1）

[6]肖扬，法院、《法官与司法改革》 法学家，2003，（1）

[7]陈业宏、唐鸣，中国司法制度比较。商务印书馆。2000年6月版，199页

[8]贺卫方，《司法的理念与制度》。中国政法大学出版社，1998年10月

[9]贺卫方，《中国法院改革与司法独立》浙江社会科学，2003，（2）

[10]陈业宏、唐鸣，《中国司法制度比较》。商务印书馆。2000年6月版，52页

参考文献资料：

[1]《论法的精神》，孟德斯鸠，商务印书馆

[2]《刑事诉讼法学》，陈光中、徐静村主编，中国政法大学出版社

[3]《刑法学》，苏惠渔主编，中国政法大学出版社

[4]《中国司法制度比较》主编，陈业宏、唐鸣，商务印书馆

[5]《法院、法官与司法改革》，肖扬

[6]《司法的理念与制度》，贺卫方，中国政法大学出版社