县域法治建设的实践及思考

当前，法治建设在引导、规范、调节、保障和服务县域经济转型科学发展中所起的作用越来越明显，用法治建设推动县域社会建设和社会管理已经成为时展的迫切需要。加强县域法治建设，绘制“法治青州”蓝图，是青州市委、市政府在经济社会迅速发展，改革开放不断深入，群众法治意识不断增强的新形势下作出的一项重要决定，是学习贯彻党的十“全面推进依法治国”精神的深入实践。近几年来，为促进经济社会又好又快发展，青州市紧扣依法行政、公正司法等工作重点，围绕构建县域法治建设与经济社会发展良性互动机制，进行了积极的探索，取得了显著成效。在2012年度潍坊市对各县市区的科学发展观综合考核中，青州市公正司法及依法行政工作指标考核项均位列第一名，并且连续第五年被潍坊市委、市政府评为“平安潍坊建设先进市”。

一、加快推进“法治青州”建设的必要性

县域法治建设，是一个牵涉领域多、覆盖面大的宏大课题，实现与操作的难度、深度、广度都很大，需要长期不懈地努力和探索。作为基层的行政执法或司法工作者，个人没有能力去左右法律，甚至制定、修改规则，更没有能力让法治建设一蹴而就。但是，首先每一位执法者都要树立起正确的态度，以对法治建设工作高度的自信心，对人民群众高度的责任感来应对县域法治建设这项课题，在法律之中运用好法律，在规则之内利用好规则，尽最大努力促进社会发展，更好地为公民服务。另外，正所谓“郡县治，则天下安”，基层是构成国家的基础细胞，基层的安定和谐更是保障国家安全稳定的第一道根基。因此，县域法治建设、法治研究应该大有作为。今年以来，青州市按照依法治国基本方略总体要求，在深入调查研究的基础上，制定出台了《关于全面推进法治青州建设的意见》，明确提出了“树立一个理念、坚持两条主线、加强三项建设、健全四项机制、落实五项保障”的“12345”法治建设工作思路，精心组织，强化措施，全面开展“法治青州”建设活动，积极推进依法治市进程。总体目标就是力争在十二五期间，全市经济、政治、文化、社会和生态文明建设全面步入法治化轨道，公共权力依法规范运行，法治政府建设目标如期实现，公民权益得到有效保障，公平正义得到充分彰显，公民法律素质、社会诚信度、群众安全感和法治环境质量都高于全国同类城市平均水平，基本建成“法治环境最佳、法律服务最优、法治文化最浓”的“法治青州”。

二、当前推进“法治青州”建设过程中存在的问题

在法治建设方面，青州市还有许多问题需要解决，有许多困难需要克服。与当前大形势相比，笔者感到主要有四点不适应：

一是依法执政的理念还相对滞后。当前，虽然公务员开展工作的法律依据都比较完善了，但不论在公务员队伍里，还是在党政干部工作过程中，战争年代军事斗争的影子依然存在，计划经济行政命令习惯作法的市场及比重仍然很大。例如，“工作搞突击”、“不惜代价完成任务”、“只看结果不看过程”等理念，都是军事斗争及行政命令习惯的体现。这些理念的存在，不仅是对哲学规律的违背，也是对我们执政效果的削弱，消极作用非常明显。但说到底，这种执政理念的存在，其实就是没有将依法治国作为基本执政手段，没有将“法治”观念摆上执政的重要位置。

二是依法行政的机制还不够完善。一方面，现在各部门、各单位执法都有法律依据，完全可以按照法律规定进行社会管理，推动工作的开展。但在具体工作开展时，往往并不靠法律法规，而是靠上级抓下级，一定程度上弱化了镇、街道这个推动工作主体单位的行政作用，依法推动工作的观念自然也被放到了一边。另一方面，行政执法和刑事执法衔接机制不够健全。在行政执法过程中，应该是执法留痕，执法留证，不断进行过程积累，如果案件情节上升到刑事违法，可以实现自然交接，将案件从行政执法向刑事司法过渡过去。但在基层部门，大量的行政执法过程却没有规范，没有积累，没有执法留痕的习惯，当接触到一些需要用刑法调整范畴时，二者衔接不起来，形成工作漏洞。

三是依法办事的意识还有待加强。公民法律意识的强弱，会直接影响整个社会的法治化进程。当前，就青州而言，公民的法治意识还亟需提升。比如现在许多人都持有机动车驾驶证，但若出一张交通法律知识问卷，可能多数人连20分都答不到，这就反映了当前公民法律意识和法律知识的匮乏。还比如，在发生的一些大规模中，部分被曝光的的确存在着“公民权力滥用”的因素，但在基层，多数原因还是因为参与群众法律知识的缺乏，有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误思想作怪，进而导致事件发生。

四是依法治理的能力还相对不足。首先是人大代表行使执法监督权的能力不足。尤其从地市以下，特别是县一级，因为法律知识的匮乏和能力的欠缺，人大的组成人员未必然有能力对下级进行法律监督。另外还有上级对下级的监督，同样因为能力问题，除了行政监督外，法律监督也是一种缺失。除此之外，还有部分公务员法制意识淡薄，理论和实践水平尚浅，依法治理能力不够，有时在未能完全掌握相关法律法规条文情况下就直接参与执法办案，执法过程简单粗暴，造成了较坏影响。

三、加快推进“法治青州”建设的实践探索

新环境带来新考验，新形势亟需新探索，在社会逐步走向法治时代的今天，加强基层县域法治建设已经是刻不容缓。下一步，青州市将认真贯彻落实中央、省、潍坊市政法工作会议精神，按照“12345”法治建设工作思路，加强组织领导，强化工作措施，全面提升社会法治化管理水平，全力推动经济社会转型科学发展。

（一）树立“一个理念”，明确法治青州建设目标

牢固树立“依法治市”理念，将法治思维贯穿于全市经济社会发展全过程。在全市各级党政机关和行政事业单位中全面加强“依法办事、公正执法”的法治理念教育，明确执法主体地位和执法依据，全面纠正“权大于法”、“法不责众”、“只有政法机关才是执法机关”等片面认识，坚决克服“靠行政命令、想当然创侥幸”等陈旧思维方式，严格依法规范工作行为和执法行为。党政机关领导干部要带头学法、遵法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出问题的能力和水平。

（二）坚持“两条主线”，推进法治青州建设进程

严格规范执法。按照建设法治政府的要求，合理划分和依法规范政府各部门职责权限，实现政府职责、机构、编制的法定化。完善行政决策的规则程序，建立和完善重大问题集体决策、专家咨询、社会公示和公开听证制度。全面实行政务公开，加大对财政收支、行政审批事项、国有资产管理、重大建设项目等经费的公开力度。深入推行行政执法责任制、行政执法评议考核机制和责任追究制度，提高行政执法效能，降低行政执法成本，促进行政执法行为规范化。大力推进执法规范化建设，进一步细化执法标准，严格执法程序，规范自由裁量权行使，积极推行执法依据、流程、结果公开。执法机关和执法人员办案过程中要悉心聆听当事人的心声，善待他们的合法诉求，通过对个案的公正办理，让群众感受到公平正义。建立健全刑事执法与行政执法相互衔接制度，组织召开法学论坛，研究出台相关意见，积极维护公平、竞争、规范、和谐的市场经济秩序。

强化普法教育。组织全市行政机关深入开展“阳光执法”活动，全面改进执法作风，进一步增强群众的信任感和安全感。确定国土、住建、城管、工商、税务、食品药品监督等部门为纠风建设重点部门，开展行政执法行风建设专项活动。规范提升“行风在线”、“民生在线”栏目档次水平，认真受理群众来信来访，并通过召开服务对象座谈会、明查暗访、纠风执法等渠道收集行政执法中的违纪违法线索，对出现的执法违纪行为进行严肃查处。各级党政机关、行政事业单位按照“谁主管、谁普法”、“谁执法、谁普法”的原则，深入开展普法宣传活动。将普法宣传教育纳入“第一书记”工作；继续办好“与法同行”电视普法栏目；加大公益法制宣传力度，建好法制宣传街和法制宣传橱窗（宣传栏）；开展“每月一法”等普法宣传活动，努力实现普法宣传的主动性、普遍性和常态性。

（三）加强“三项建设”，夯实法治青州建设根基

1、加强基层法治建设。健全“四议两公开一监督”等民主管理制度，引导村民依法、理性、有序参与社会管理和自我服务，推进村民自治化水平。坚持“条块结合、以块为主”原则，深入开展依法行政示范单位、诚信守法示范企业、依法治校示范校、民主法治示范村（社区）等基层单位法治创建活动，促进城乡法治建设均衡发展。行业主管部门要按照“谁管理、谁负责”原则，开展窗口行业“依法办事、诚实守信”主题活动，推进行业法治和诚信建设。

2、加强执法队伍建设。完善各级行政机关领导干部学法制度，利用“海岱书院大讲堂”，对执法主体单位领导、科室骨干和全体人员进行分层、分级、分类全员培训。在政法系统大力开展“转变作风、提升能力、服务群众、促进发展”教育实践活动，精心组织谋划，创新活动载体，全面提升政法干警新形势下的群众工作能力、维护社会公平正义能力、新媒体时代舆论引导能力、科技信息化能力、拒腐防变能力“五个能力”，努力提高群众安全感和满意度。

3、加强法治文化建设。加强法治文化宣传平台建设，充分利用戏曲、故事、春联、年画、短信等艺术形式，营造民间普法传法的浓厚氛围；加强法治文化宣传阵地建设，大力开展“四个一”活动：建设一处法治文化广场、规划一个法治文化公园、打造一条法治文化街道、举办一场法治文化晚会。将“法治”理念的触角不断延伸，鼓励引导社会力量参与法治文化建设，开发一批法治文化精品，加强法治公益广告宣传，不断丰富群众的法治文化生活。

（四）健全“四项机制”，增强法治青州建设实效

1、健全司法公开机制。推行审判公开机制，由人民法院将审判公开延伸到立案、庭审、执行、听证、文书、审务等各个方面；推行办案公开机制，由人民检察院依法充分公开办案程序、复查案件工作规程、诉讼参与人在各诉讼阶段的权利和义务、法律监督结果；推行警务公开机制，由公安机关、司法行政机关将主要职责、执法依据、执法程序、执法结果及警务工作纪律等向社会广泛公开。公开载体从传统的公示栏、报刊、宣传册等拓展到网站、博客、微博、等网络新兴媒介。

2、健全执法监督机制。健全党内监督机制，加强对党政领导干部在重要领域和关键环节权力行使的监督；健全人大监督机制，综合运用执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询等形式，依法监督“一府两院”是否依法行政、公正司法；健全舆论监督机制，对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关单位和部门要认真调查核实，依法及时作出处理，及时通报处理结果；健全党委政法委执法巡视、执法评议、案件督办、案件评查等制度，坚决查处执法犯法、徇私枉法等损害司法公正的行为，确保公正廉洁执法。

3、健全考核评价机制。以案件评查为总抓手，结合召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、聘请监督评议员、举行民意测验等形式对执法人员的法律素质、执法质量、工作作风，执法单位的制度建设情况、队伍建设情况、档案建设情况、依法行政情况和社会反映效果进行全面考评，实现以内部考核为主向更加注重群众评判转变，建立更加科学合理的考核指标体系，形成正确的考核评价导向。由市委政法委组织开展涉法涉诉案件专项评查活动，评查情况将作为政法干警绩效考核考评的重要指标，纳入个人执法档案。

4、健全权益维护机制。完善群众诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，有效改变当前部分当事人“不信法”、严重影响党政机关正常工作的被动局面。落实领导干部阅批、定期接访、带案下访和包案处访制度，完善工作公开接访、首接负责、疑难化解和督查调度机制，提高初信初访化解率和案件依法化解率。健全被征地农民失业、养老、医疗等社会保障制度，完善城镇和农村最低生活保障机制，加快构建覆盖城乡的社会保障体系。

（五）落实“五项保障”，打造法治青州建设品牌

1、扎实推进矛盾排查调处。成立市级社会矛盾纠纷排查调处中心，加强市、镇街、社区、村（居）四级矛盾纠纷排查调处网络建设，坚持村居（社区）每周、镇街每月一次，深入开展矛盾纠纷排查调处活动。在民政、劳动和人力保障、教育、城建、卫生、银行等部门建立专门调解机构，积极发展行业性、专业性调解组织和社会调解组织。健全完善社会稳定风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据，从源头预防社会矛盾纠纷发生。

2、坚决打击违法犯罪行为。加强对治安混乱地区的排查整治，加大对严重暴力犯罪、刑事犯罪、犯罪、侵财型犯罪等犯罪活动的防范打击力度。规范市场经济秩序，严肃查处商业贿赂，加强知识产权保护，依法严厉打击制售假冒伪劣商品行为，不断强化对食品、药品、餐饮卫生等行业的市场监管。完善反恐处突和应急救援工作机制，严厉打击“”、“实际神”等活动，严防国内外敌对势力的渗透破坏，全力维护国家政治安全。

3、健全完善治安防控体系。深化政府导控、科技布控、信息制控、专群联控、源头管控的“五控一体”社会治安整体防控体系，继续深化“农村平安亮化工程”，扎实推进社会治安技防建设，年内全市村（社区）、城区居民小区、主要街道、要害部位、复杂场所视频监控覆盖率达100%。推广弥河镇“夕阳红”治安调解员队伍先进经验，大力发展平安建设志愿者、综治协管员、治安信息员等群防群治力量，认真做好基层治安调解工作，努力维护社会和谐稳定。

4、继续深化诚信体系建设。以完善信用记录、守信激励与失信惩戒机制为核心，进一步深化法院系统诉讼诚信体系建设。健全综治委有关成员单位与法院诉讼诚信体系的对接机制和诚信信息共享共用机制，进一步形成“党委政府领导、综治部门推动、法院系统先导、有关单位参与”的社会诚信体系格局，引导全市更多部门积极主动参与社会诚信体系建设，在全社会营造尊重法律、崇尚法治、诚实守信的浓厚氛围。

5、全力办好法治惠民实事。着力办好六件法治惠民实事：加快推进法律顾问进村镇、进社区，完善“一村一顾问”和城市社区法律工作站建设；扩大法律援助范围，打造半小时法律援助服务圈；建立刑事被害人救助资金，确保所有符合条件对象都能得到及时救助；完善见义勇为奖励表彰机制，鼓励见义勇为行为并保障见义勇为人员合法权益；集中开展“清理执行积案专项行动”；着力规范交通秩序，开展公民安全文明出行教育活动与交通秩序整治行动。

（王树国，中国政法大学县域法治（青州）研究中心主任、原山东省青州市委常委兼政法委书记）