中国农村污染控制政策及农村污染对策研究

农村环境污染现状

根据第一次全国污染源普查结果显示，农业源主要污染物指标如化学需氧量、总氮和总磷分别达到1324.09万吨、270.46万吨、28.47万吨，分别占到全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%。农村的面源污染问题一向比较突出，由现代化农业生产使用化肥、农药、地膜等造成的非点源污染造成了土壤污染，诸如板结、肥力下降等，而且部分化肥随水土流失进入水体，从而加剧了环境污染，导致生态系统多方面失调，更为严重的是对我们人类的生命安全造成了威胁。据调查，目前我国每公顷土地使用的化肥已超过400kg，而化肥的利用率仅为40%，据有关资料表明，农田径流进入地表水体的氮占人类活动排入水体的氮的51%。

农用塑料（地膜）污染。地膜早在70年代从日本传入中国，近20年来，由于成本低廉，保湿保温作用好且易于操作，我国农用塑料使用量迅猛增加，同时由于大棚农业的普及，我国地膜的用量和覆盖面积均已居世界首位。从1994年以来，我国地膜覆盖面积平均每年增长6667万公顷，1998年农膜用量达120.1万吨，其中地膜68.84万吨，覆盖面积967.4万公顷，是1982年的80 余倍。农膜的大量使用固然带来了巨大的经济效益，但也严重污染了土壤。地膜本身主要为聚乙烯材料，同时在生产过程中增添有增塑剂，由于其难以降解，残留于土壤中会破坏耕层结构，妨碍耕作，影响土壤通气和水肥传导，对农作物生长发育不利。据对十几个省区的调查，玉米、小麦、水稻、大豆、蔬菜受残留地膜影响减产幅度为9%-30%。加之农民受自身文化、素质所限，思想认识不到位, 环境意识不强，而且一味的追求农业产品的高产量，高质量，盲目施肥，对环境污染的发生、危害认识还不够，随意处置垃圾、随意排放污水等污染环境的现象相当普遍。城市垃圾渐渐开始向有着闲置成本较低的农村土地进发。农村的地方政府和农民亦对城市这种垃圾转移置之不理，听之任之。这些综合因素使得农村不得不承受自身和城市生活垃圾的双重重担，同时电子产品的不正常堆放和处理更是给农村环境带来更大的威胁。

乡镇企业加剧了农村环境的恶化。很多小型乡镇企业不仅没有正规的执照，没有合理的布局规划，也没有专业的排污设备和技术人员，且农村的工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的工业化，未处理污水的直接排放、工业噪声等污染事件屡见不鲜，还直接或间接地导致农村环境和农业环境的污染与危害。城市工业向农村转移导致农村环境恶化的同时也带来了另外一些新的问题。

我国现有的针对农村污染政策分析

虽然我国现有的环境政策特别是环境污染控制政策是在工业和城市污染的基础上建立的,但环境政策制定者的初衷也包含农村,希望制定的环境政策是系统而完整的,具有普适性。然而,我国农村环境污染的特点（季节性强、污染源分散、面大线长等）与城市不尽相同，这就导致了其政策的局限性。

我国现有的政策总体可以划分为行政管理制机制，引导性政策机制，生态补偿机制，物业化管理机制，以及政府部门的作用整合机制，总体而言，我国以行政管制为主要手段的环境政策因为农村环境机构的缺失和经济效益考量而失去其可操作性。日本环境政策中的主导原则是“环境优先原则”，而中国环境政策中的主导原则是“协调发展原则”。日本在考虑环境政策目标时，主要考虑的是感情和伦理，不太注意经济费用，中国则强调协调发展，始终把环境保护与经济发展相协调列为政策的主导原则，其他的原则实际上是服从这一原则的。因此，政策制定机构在制定和审议具体的政策时，非常强调经济承受能力及技术可行性的问题，常常把企业的承受力置于坏境保护目标之上，相应有关治理措施的规定就不够严格，对污染损害行为施加的压力不够，甚至企业只要缴纳少量超标排污费，就可以不再采取治理措施。同时由于部门设置的不够合理和数量上的缺失导致很多监管项目无法按照法律法规实行，这也就使得我国的环境政策的制定约束力大打折扣。由此可见，很多政策制定有些“虚”了，农民本身是无法透过这个政策看到他们自身的实际好处的，所以很多政策的制定只是空有一副躯壳，宣传补贴等的不到位让农民对于该政策既没有兴趣又不乐于实施。

相关对策以及建议

按照第七届全国环境保护大会、“十二五”经济社会发展规划纲要的要求，今后五年中国环境保护工作的总体考虑是：紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求，在发展中保护，在保护中发展，以改革创新为动力，以解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题为重点，把污染治理和生态保护摆上更加重要的位置，推动主要污染物排放总量削减、环境质量改善、环境风险防范和城乡环境保护公共服务均等化，继续探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，推进环境保护历史性转变。其别要指出的是要将环保工作慢慢向乡镇转移，将农村环境污染防治工作作为社会主义新农村建设的突破口。

(一)完善农村环境污染防治协调机制

1．正确规划农村污染防治。层次发展结构不合理农村规划不正确和农村污染有很大关系。所以必须做好农村经济发展规划的合理性，对于不同地区应该有不同的专项规划，特别要考虑的是地方经济发展与该地区环境规划的相适应性。

2．将各级环保机构和部门进行完善，划分更加细致，责任统一规划到个人、各部门、各组织，明确各级地方政府的事权、财权和责任，同时要由统一政府部门进行直接调度和工作监察，以从组织上确保农业污染防治的各项法律制度和措施得以实施。

3.政府必须增大执法力度，完善现有法律规章的漏洞。在执法力度上要紧迫盯人，在完成工作的条件下还要监督质量效率的问题，同时需要明确的是我们要以环境问题为前车之鉴，不应该抱有“先污染后治理”的观念，特别是对于限期治理的企业以及验收情况做出明确规定。

4．联合各个相关部门，加强对农村面源的管理。农村面源污染涉及面大，管理难度大，仅靠一个部门的力量是远远不够的，必须由农业部门和环境部门联合起来，共同管理，制定有关法规、政策和管理制度，鼓励农业生产单位和个人合理使用农用化学品，搞好畜禽场的污染治理与废弃物综合利用，对污染严重的排污单位限期治理并给予经济制裁，促使其减少排放，对控制农村面源污染有成效的地区、单位和个人给予奖励。

(二)政府增加投入

1．增加在设备和人员上的投入，使用更为精确和优良的仪器和排污处理设备，增加技术型人才，不仅在检测方面使用相关专业人员，同时也要在科技环保设备发明上运用专业知识开展高科技环境保护。比如在农村地区划分主要的垃圾回收站以及垃圾处理设备，这样让广大农民自觉地将垃圾归纳到同一地区进行回收，并统一处理。

2．在生态补偿政策方面要进行更细的划分，虽然我国涉及生态补偿内容的相关政策多达十余项，但总的来看，现有的生态补偿政策还不能满足要求，存在内容不全、目标不明确、手段单一等问题。同时很多政策是短期的，我们需要制定更加长期的连续性的生态补偿措施；此外该政策的制定缺乏利益相关者的参与，不能体现出广泛代表生态保护相关利益方的利益；补偿标准普遍偏低，农民得不到足够的经济补偿，将会大大影响到政策的实行。

3.研究与制定合理可行的经济政策。对农用化学品的价格是否合理，如何进行调整，应进行细致的研究，制定适合我国国情，又逐步与国际接轨的价格政策，实行现场情况调研，真正地去了解农村现状，制定更为符合全民需求的农用品价格，同时也应该对于补偿进行适当调整。

4．加强科技支撑力度, 大力发展无公害农业。我们要清楚认识到发展生态农业必须依靠科技进步。充分发挥科技、农业、环保等部门的技术优势, 联合和依托高等院校、科研院所, 积极开展生态农业研究与建设。

(三)充分调动社会积极性

1．要大力开展环境保护以及农村环境污染政策讲座、宣传标语、细则公示以及手册发放等宣传手段，让农民对于政策的制定及重要性有一个了解，这样他们才会有意识去做、去学习，也才能够更好地开展农村环境污染的监察工作。要在学校中定期开展相关课程，进行环境保护知识教育。

2．充分使用民间组织（NGO）的力量，让更广泛的人群加入到政策宣传中来，充分发挥农村社区自治功能，恢复并扩大环境友好型村规民约，引导村民自主开展形式多样的环境保护活动以及良好的生活方式。

3.积极发展生态农业，倡导绿色产品和有机食品,加速农业废物资源化生产。目前我国的生态农业还在起步中，生态农业的核心就是使农业生产中的能量和物质合理的流动，形成良性循环，实现经济和生态环境协调发展。我们应该大力提倡减少农业化学品的使用，并且充分调动利用农用废料的积极性，以获取双赢发展。

（作者单位：兰州大学资源环境学院）