中国农村研究

摘要：目前正在进行的农村税费改革，虽然取得了一定的成效，但是由于配套措施没有跟上，农民负担反弹的诱因依然存在。本文以河南省三门峡市为例，通过对该市农村税费改革情况的调查，以此作为个案，探讨、研究农村税费改革存在的主要问题以及下一步应该采取的措施。 关键词： 农村 税费改革 问题 对策 三门峡市位于河南省的西部，地处河南、山西、陕西三省交界处的丘陵山区，下辖三县（陕县、渑池、卢氏）、两市（灵宝市、义马市）、一区（湖滨区），国土面积10496平方公里，其中，山地占54.8％，丘陵占36％，平原仅占9.2%；耕地面积231万亩，绝大部分为旱地。2001年，全市总人口218.47万，其中农业人口158.82万，占总人口的72.7%，农民人均纯收入2020元，大部分农户仍然以农业生产为收入的主要来源。 在河南省人民政府的统一部署下，2002年，三门峡市农村税费改革工作全面展开。从2002年6月到11月，笔者陆续从全市六个县、市、区中分别选择一些乡镇，深入到村组和农户家中进行调查。通过调查，笔者认为：三门峡市农村税费改革已经取得了重要的阶段性成果，但一些深层矛盾仍未得到彻底解决，税费改革还需进一步向纵深推进。 一、农村税费改革取得的成果 （一）从总体来看，实际税率大幅下降，农民负担明显减轻。 改革后，全市农业税4837.6万元，附加996万元，亩均负担28.8元，人均负担36.4元。与2001年扣除“两工”后的农民负担相比，全市共计减负8573.6万元，减负比例为59.6%；亩均减负35元，减负比例54.9%；人均减负53.9元，减负比例59.7%。目前，三门峡市的农业税负担比例在全省是最低的，总减负比例在全省是最大的。广大农民实实在在感受到了负担的减轻，真心拥护农村税费改革。 （二）税费改革规范了纳税秩序，减轻农民负担有了制度保障。 这次税费改革的重点是“三取消、两调整、一改革”。即取消乡统筹费和农村教育集资以及专门面向农民征收的行政事业性收费，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。 调整现行农业税政策，合理确定新的农业税税率，调整农业特产税政策，农业税和农业特产税不重复交叉征收。改革现行的村提留征收使用办法，通过征收农业税附加的方式，筹措村干部报酬、五保户供养费和村办公经费这三项开支所需要的资金。这些政策在基层得到了落实，从制度上规范了农民的负担，农民自己也有了明白帐。 (三)基层干部从催粮派款中得到解脱，干群关系得以改善。 改革前，基层干部很大一部分精力都用在催粮派款上，工作难度大，受气多，群众有抵触情绪，干群关系紧张。改革后，基层干部从催粮派款中得到解脱，有更多的时间和精力帮助农民发展经济，干群关系有了明显的改善。目前，农业税征收顺利，如果扣除渑池因灾缓征的因素，截至9月10日，其他县、市、区都已完成全年征收任务的82%以上。 (四)促进了乡镇政权职能的转变。 改革后，农税征管工作实现了由乡镇党委政府主导型，向财税、农业部门执法主体型的转变，这一转变从客观上加速了乡镇政权职能的转变。 (五)农业生产结构逐步优化。 改革后，土地面积成了计税的依据，棉、油、糖、麻、菜等经济作物比照同等耕地折算成粮食常产，由于粮食常产固定而粮食市价不高，农民为了增加收益，积极在自己的土地上发展特色农业，提高土地的产出，农业生产结构逐步优化。 二、农村税费改革面临的主要问题 （一）造成农民负担加重的旧有矛盾没有得到根本解决。 1、基层政府事权过重而财力不足的矛盾没有完全解决。税费改革后，三门峡市大部分乡镇、村组财政收支缺口更大，极有可能成为农民负担反弹的诱因。 （1）乡镇财政收支矛盾加剧。 在收的方面（“三取消”“一提高”），取消乡统筹费和农村教育集资以及专门面向农民征收的行政事业性收费，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。农业税税率提高到8.4%。在支的方面，原由乡统筹费开支的乡村两级的九年制义务教育、计划生育、优抚、乡级道路建设和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。但是由于各级政府财政体制改革并未完全到位，事权和财权的划分还不尽合理，相当一部分支出项目仍然主要靠乡镇基层财政来解决，所以收支相抵，乡镇政权还是事权过重而财力不足。各乡镇的收支无一不存在资金缺口，而且越是农业比重大的乡镇，其缺口越大。 以陕县张茅乡为例：税费改革后，其农业税正税收入667235元，扣除减免税30026元，农业税征收经费20017元，生产环节农业特产税10000元，屠宰税5765元后，同税费改革前农业税正税162856元相比，财政增收438571元。而乡财政则增支484000元，其中乡村义务教育140000元、计划生育26000元、优抚和民兵训练支出77000元、乡级道路建设72000元，乡级医疗补助30000，乡中小学危房改造139000元。增收与增支相减，全乡乡级财政缺口45429元。 (2)农业税附加收入难以保证村级正常支出。 村干部报酬、五保户供养和村办公经费是村级组织的主要开支。改革后，其主要来源是农业税附加（为农业税税额的20%），实际情况是这部分资金难以维持村级组织的良性运转。除集体经济较好的村组外，大部分村组都在低效运转，如张茅乡，全乡共22个行政村，全部无法用农业税附加来保证村级组织的正常支出。每个行政村按25000元计算，共需550000元，除去农业税附加133447元，村级支出缺口416553元。在所调查的乡镇中，几乎每一个乡镇都有个别村组处于完全瘫痪的状态。 2、中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，农村税费改革缺乏必要的财力保障。目前的状况是：县财政自顾不暇，没有补助乡镇财政的能力；省财政解决不了县级财政的赤字，而中央财政每年的转移支付力度又明显不足。据了解，如果扣除地区差别，绝大部分乡镇转移支付所得还占不到其资金缺口的一半。 3、乡镇机关精简机构、削减开支的难度较大，有可能成为诱发农民负担反弹的潜在因素。乡镇机构改革的包袱既无法向下转嫁，也难以向社会转移，完全需要自我消化，问题的解决必然是一个长期的过程。因此，乡镇机关的开支不可能在短期内有较大的减少，资金缺口极有可能诱发农村负担的反弹。 4、产业结构不合理的状况并未根本改变，原有的税源结构也不可能在短期内迅速改变。县乡财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成。税源结构取决于产业结构，三门峡市下辖的各个县、市、区，非农产业基本上都比较落后，因此，前三类税收有限，故对农业税有较大程度的依赖，税源结构中农业税仍然占到相当比重。这种状况在短期内无法改变，所以县乡财政正税收入不足，农民负担加重的可能性依然存在。 （二）税费改革后出现的新问题 1、技术层面的问题 （1）计税办法繁琐，难以真正据实征收。农业税政策调整后，在征收办法上力图规范，因此确定了计税面积、计税常产和计税价格这三个变量来测算每一农户的应征税额。这一设想固然科学，但由于三门峡市是山区农业、丘陵农业，生产受自然因素影响很大，土地面积难以精确核定，逐年产量变动较大，不仅计算税额相当繁琐， 而且实际征收中效果也不尽理想。 ①常年产量的确定不尽科学，而且不宜保持长期不变。政策要求以1994年至1998年5年间农作物的平均产量为依据确定常年产量，并保持长期稳定。该市1994-1998年间是丰产年，而近几年均遭灾欠收，各县市在具体操作中，结合实际情况作出了调整，然而常年产量仍然偏高，不能得到群众的普遍认同。个别地方先由县里确定一个总产量，然后向各个乡镇分派指标，各乡镇再向各村组分解亩产，这种倒算的方法是不科学的。另外，将棉、油、糖、麻、菜等作物比照同等耕地折算成粮食常产，引起了群众较多的争议。此外，常年产量不宜长期保持不变，应该根据逐年的实际作出适当调整。 ②计税面积的确定不很精确。按政策要求，计税面积应以农民第二轮合同承包、用于农业生产的土地为基础确定。但是，各乡镇上报的计税面积与2001年原农业税计税面积、第二轮承包土地面积都有较大出入。如灵宝市2001年农业税计税面积888576亩，而今年乡镇核实上报的面积是773570.93亩；与灵宝市第二轮承包面积860794亩相比，减少了87223.07亩。这反映出税费改革过程中核算工作的粗糙。个别乡镇领导甚至坦言：税费改革时间紧、任务重，很多工作都是“夹生饭”，明年还得回头重做。 ③计税价格的不确定性增加，成为农业税计算和征收中争议最大的问题。根据政策，计税价格按照国家保护价计征，今年3至5月，省市确定的计税价格（小麦）是1.04元/公斤，而到五月下旬又变成了1.14元/公斤，群众对此颇有异议。实际上，粮食在市场上既卖不到1.14元/公斤，也卖不到1.04元/公斤的价位，也就是说农民无法在这样的价格上实现收入，却要在这样的价格上纳税。 (2)个别农户计税面积已全部退耕还林，不再交纳农业税，无农业税的农户是否应交纳适当的农业税附加，数额如何确定，基层不知道具体的处理方法。 (3)个别农户长年外出务工，有地无产，应纳税款难以上交，而村组又不愿或无力垫付。 (4)对往年尾欠乡统筹、村提留如何处理？如要追缴，怎样才能既稳妥，又不会形成新的不稳定因素？ 2、农户之间出现了新的负担不公。 （1）地多农户与地少农户之间的税负不公。近年来土地的边际收益减少，地多的农民由于较少参与非农产业，其收益并不比地少而较多参与非农产业的农民多。以土地为计税依据，地少的农民经济条件较好，承担的税费较轻；地多的农民经济条件较差，承担的税费反而较重。 （2）无地农民的税赋转嫁给有地农民。农业税及其附加以土地为计税依据，农业税率上升到8.4%，传统种植农业的收益下降，个别地区的有地农户，其收益状况甚至不如退耕还林户。 （3）部分地区农民实际负担加重。有乡村集体经营收入的村，其原先的村提留和乡统筹多由集体经济垫付，农民并没有真正负担。农村税费改革后，有地和地多的农民负担的农业税，实际税负比过去重。 以上情况客观上会导致两方面的结果：从积极方面来看，农户会主动调整种植结构，优化农村产业结构，提高农产品和土地的价值；从消极方面来看，农民退地抛荒的动机加强，农业的基础地位受到一定影响。 3、农村基础教育受到一定的影响。 （1）农村基础教育投入受到冲击。按照税费改革政策的规定，中小学危房改造资金由财政预算安排。事实上，近几年我们在农村所进行的普九达标投入，主要是靠乡村集体积累和向农民集资完成的。税费改革以后，不允许再向农民集资，而多数县乡财政基本上是吃饭财政，根本无力承担农村中小学的校舍改造任务，形成“旧的渠道堵死了，新的渠道难以形成”的不利局面，使农村基础教育投入受到很大冲击。 （2）农村中小学教师工资由县级财政统一发放在个别区县有一定难度。根据全国、全省基础教育工作会议精神，基础教育实行统一领导，分级负责，县级为主的管理体制。因受财力不足的制约，个别财政困难的区县实行的是本级和乡镇两个工资标准发放工资，乡镇执行的是老标准，前两年的调资没有落实。而统一发放，实行一个标准，增支部分使这些区县财政难以承受，增加了统一发放工资的难度。 4、税费改革的宣传在某些地方存在片面性。 （1）过分强调税费改革的减负作用，致使改革后实际负担加重的地区和个别农户，对税费改革有怀疑甚至抵触情绪。 （2）将税费改革简单理解为减轻农民负担、增加农民收入、从而大大低估了这次改革的意义，并且造成相当部分基层干部的不满情绪。农村税费改革是继、实行家庭承包经营责任制之后中国农村的第三次革命（这三次革命依次是土地所有权、经营权和分配权的革命）。减轻农民负担仅仅是它的第一步，下一步税费改革的核心是县乡财政体制，其根本目的就是要通过税收制度调整社会分配，建立一个民主、公平、统一、规范、高效的现代财政制度。只有这样，才能从体制上解决农民负担过重的问题。 5、配套政策不足。 没有相关配套政策提供制度保证，农村税费改革是难以取得成功的。应该说，三门峡市目前制定的各项政策基本符合当前农村的实际。但是由于农村情况千差万别，地区发展很不平衡，有些政策的执行并没有具体化，还在搞“一刀切”，加之一些村组基层组织不健全,部分农民群众对税费改革不支持,不理解,行动迟缓,形成了一些死角、死面，加大了工作难度。如灵宝市焦村镇的李家坪村、大王镇后地村的第九组等等，甚至没有做到“三到户”。其原因有的是干群关系紧张，有的是村级组织不健全或瘫痪，这一现象应该引起关注。 另一方面，由于配套政策直接涉及到相当部分人员的利益分配和职务的去留，其难度不亚于税费的主体改革。所以基层的操作极为谨慎，相当部分地区处于观望状态，进展十分缓慢。 税费改革中出现一些新的问题是正常的，并不能因此就否认改革方向的正确性和改革所取得的巨大成就。改革中出现的问题是可以解决的，关键在于必须毫不动摇地进一步深化改革，决不能浅尝辄止，半途而废。否则的话，新问题不但可能得不到解决，旧有的矛盾还会进一步激化，税费改革很有可能前功尽弃，对此，我们一定要有清醒的认识。

三、进一步完善农村税费改革的政策建议 总的看法是：为了避免农民负担反弹，需要将农村税费改革引入第二个阶段，即制度建设阶段，集中精力抓好配套改革，在深化改革、规范各级分配的过程中逐步消除矛盾和隐患。 （一）清理各项涉农收费项目，坚决取消所有不合法和不合理的收费，建立农民负担监督机制。 1、对本行政区域内涉及农民的各种收费项目进行全面清理整顿，取消各地自行出台的收费、政府性基金和集资项目。对农村税费改革后保留的涉及农民的收费，公布项目和标准，接受农民和社会监督。 2、为防止农民负担反弹，各级党委和政府要建立有效的农民负担监督机制，强化法制意识，保护农民的合法权益。各级农民负担监督部门也要切实加强农民负担监管工作，开展专项治理。重点抓好中小学乱收费、电力乱收费、报刊摊派、各种非法基金、教育集资、计划生育等乱收费行为的治理。纠正财政部门向有关部门下达“上交指标”的做法，消除这些部门以“指标”为借口形成新的“三乱”。另外，在农民能够承受的范围内，规范村级“一事一议”制度，防止以此为借口形成新的乱收费；同时要加大对乱收费的处罚力度，严肃查处各种违法违纪行为。 （二）加快乡镇机构改革，精简机构和人员，压缩财政供养人员和村组干部人数。 1、农村税费改革后，乡村两级出现的收支缺口，通过发展农村经济、转变政府职能、精减乡镇机构、压缩供养人员、调整支出结构和上级财政必要的转移支付等多种途径消化解决。按照政企分开和精减效能的原则，可以将直接管理乡镇集体经济活动的职能从乡镇政府职能中分离出去，将农村水电经营管理、农机作业服务、法律服务职能，逐步推向市场。 2、积极推进乡镇行政机构及事业单位改革。合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，清退编外和临时招聘人员。 3、合理调整农村中小学教育布局，根据自然条件、人口密度和交通状况等情况，适当合并现有乡村学校，精简教师队伍，逐步辞退不合格教师和农村代课教师，优化教师队伍结构，提高教师素质和教学质量。 4、积极探索精简分流人员的各种有效途径，多渠道妥善安置分流人员。适当合并现有村组建制，精简村组干部，村“两委”干部尽量交叉任职，组干部尽量由村干部兼任。对村干部报酬，根据其工作绩效和当地农民收入情况，合理确定标准。 减轻农民负担的改革成果能否巩固，关键在于乡镇政府职能的转变和农村教育体制的深化改革，只精简政府机构和人员，不转变政府职能，不仅开支减的有限，而且反弹的可能性极大。农村教育不从投资体制、教学配置等方面作大的调整，农民负担的这个大头就难以真正减轻。 （三）改革和完善财政管理体制，规范县、乡之间的分配关系。 1、根据分税制财政体制要求和进行农村税费改革的需要，按照财权和事权相统一的原则，合理划分县、乡政府事权和财权，赋予乡镇政府与其承担事权相一致的财权。 2、对农村税费改革后因政策性减收形成的乡镇和村级财力缺口，通过省、市、县财政专项转移支付给予必要补助，适当加大对贫困地方的转移支付力度，保证基层组织正常运转和必要支出的需要。强化乡镇财政预算约束，严格资金管理，提高乡镇财政运行质量。 （四）完善农业税征收体制，规范征收行为。 1、县、乡两级要适应农村税费改革的需要，建立健全农业税管理机构，加强农业税收征收管理。各项农业税收及附加收入的征管，要严格按照新的征收管理办法执行。严禁按地亩、按人头摊派征收农业税、农业特产税和附加。要结合乡镇财政政务公开制度的建立和推行，规范农业税征管程序，简化征管手续，为纳税人自愿申报纳税创造便利条件。 2、进一步加大农业税政策宣传普及工作力度，引导和教育农民增强依法纳税、自觉纳税的意识。加强农税征管队伍建设，提高农税征管人员的职业道德水平和业务素质。要以农村税费改革为契机，建立农业税收档案资料，有条件的地方，可实行农业税收计算机管理，推动农业税征管科学化、规范化。 （五）妥善处理乡村债务和农户税费尾欠。 1、在农村税费改革过程中，各地要对乡镇及村级负债情况进行具体分析，研究分类解决的办法，制定具体的清偿计划，可以参考“谁受益，谁负担”的原则，妥善处理，不能随意将负担转嫁给农民。 2、乡统筹、村提留尾欠，要认真进行清理，分类核实到户。根据农民的承受能力，分期、分批清收，不和农村税费改革搅在一起。在具体操作中，必须稳妥进行，不能形成不稳定因素，更不能新开乱收费的口子。 （六）按照政策要求，在具体工作中突出抓好“五个规范、四个确保、三个集中支付”。 1、“五个规范”：（1）规范县与乡的财政体制。从目前情况看，各县（市、区）、乡镇财政体制可以说是五花八门，一县一制，一年一定，没有形成科学、规范、相对稳定的财政体制，难以适应农村税费改革后的新形势。农村税费改革后，县乡两级财政收支规模和结构都发生了很大变化，所以要按照事权与财权相统一和调动乡镇政府当家理财积极性的原则，合理划分县与乡的财权与事权，凡是能够在乡镇开支的项目划归乡镇，财力留在乡镇；否则，收支由县管理。（2）规范农村税费改革转移支付资金使用管理。转移支付资金是为弥补农村税费改革后资金缺口而设立的专项资金，对转移支付资金实行专户管理、捆绑使用、单独核算，专款专用，从而确保应该分配给乡村的转移支付资金到位。同时，将转移支付资金补助数额与乡村收入完成情况挂钩。各县、市、区转移支付资金管理使用办法报市级审批。（3）规范农村中小学教师工资发放。近年来，农村中小学教师编制管理不规范，造成人员增长过快，冗员过多。一方面浪费了大量的人力、物力、财力资源，另一方面加大了财政支出压力，大部分地方出现了拖欠教师工资的现象。对此，在搞好教师核编定员的基础上，制定发放办法，规范发放范围和标准。（4）规范村干部待遇及村务支出。农村税费改革后村干部工资和村务支出由农业税附加解决，而农业税附加按政策征收的数额低于过去的“三提”数额，村干部工资和村务支出出现了一定缺口，虽然通过财政转移支付补助一部分，但如不搞好定员定额，很难保证正常支出需要。可以采用村党支部、村委会干部交叉任职的办法，做好村街干部职数核定工作。同时，结合本地实际，合理确定村干部工资和村务支出标准。（5）规范农村社会保障体系。对村干部、农村中小学教师的医疗保险、义务兵优待金、弱势群体的优抚照顾等，探索建立健全社会保障机制，保证其基本需要。 2、“四个确保”：（1）确保农民负担得到明显减轻，不反弹，让农民从改革中真正得到实惠。（2）确保乡镇机构和村级组织正常运转。（3）确保农村义务教育经费的正常需要。（4）确保实现农村社会稳定。 3、“三个集中支付”：（1）农村中小学教师工资实行县级财政统一发放，集中支付。（2）村干部工资和村务支出实行财政统一发放，集中支付。（3）对村干部、农村中小学教师的医疗保险、义务兵优待金、五保户供养、弱势群体的优抚照顾等实行财政统一发放，集中支付。 参考文献： 三门峡市统计局.三门峡统计年鉴2002[M].北京：中国统计出版社，2002.