对中国农村反贫困的财政政策研究

贫困是经济、社会和文化落后现象的总称。2010年是《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实施的最后一年,也是扶贫工作承上启下的一年。按照最新的扶贫标准(每人年收入1196元),2010年中国农村扶贫对象4007万人,占农村总人口的4.2%,绝对量依然庞大。按国际标准(每人每日1美元),贫困人口数量更多。同时返贫问题更加突

出,短期贫困人口约占贫困人口比例的三分之二。[1]可见,中国农村反贫困任务依然艰巨。文章从财政政策角度出发,研究如何解决农村贫困问题。

一、财政反贫困的依据

在市场经济体制中,市场在资源配置方面起着基础性作用。政府作为市场的补充,其职能主要被限定在公共品、外部性、自然垄断和宏观经济波动等市场失灵或失效的范围。政府履行其职能的经济手段主要是公共财政。市场通过价格机制、竞争机制和供求机制在经济发展中追求的是效率目标。按照市场原则,创造不同效率的人应该获得不同的收益,劳动、资本、土地、企业家才能等应该按照其要素贡献获得相应的报酬,而各种原因导致的人们效率不同的客观差异却不被考虑。因此,单纯依靠市场作用社会保障,经济社会必然会出现贫富分化现象。贫富差距扩大到一定程度会引发社会动荡,破坏正常的市场运行,降低经济效率。可见,市场无法依靠自身来维持长期稳定的经济效率和社会秩序。解决这一问题就需要政府发挥财政在资源配置、收入分配、经济稳定和发展方面的作用。财政可以通过所得税、转移支付、社会保障、直接补贴等手段来调节收入分配,对贫困群体给予扶持,使他们能够维持基本的生活水平;通过财政投资、政策优惠等引导资源向贫困地区配置,改善贫困地区的经济发展环境。正是由于财政所具有的这种直接性和灵活性,使其在反贫困方面具有重要作用。我国当前农村反贫困工作的开展应该充分发挥财政政策的作用。

二、中国农村贫困形成的主要原因

1.自然条件和基础设施的制约。农村经济发展离不开地理、气候、水文、资源等客观自然条件,地域自然环境差是贫困产生的客观原因。我国农村贫困人口主要分布中西部等边远高寒地区,这些区域自然条件恶劣,生态环境脆弱,自然灾害频繁,使得农村人口更易遭受自然风险的冲击。另外,由于贫困地区地理位置偏僻,远离城市和经济中心,国家财政资金投入不足,交通、通讯、电力、农田水利等基础设施薄弱,技术、人才、资金等生产要素短缺等原因,经济发展难以启动。尽管近年来农村贫困地区的电力、通讯、广播电视、道路等基础设施条件已有很大改善,但在普及程度及户均拥有量方面与全国平均水平相比还是存在一定差距。这些因素都直接制约着农民收入水平的提高。

2.教育水平落后。长期以来,政府对城乡教育投入实行不同的政策。城市里教育和基础设施,几乎全是由国家财政投入,而国家在农村教育和基础设施的投入则相当有限,相当一部分由农民自己来负担。以义务教育为例,我国义务教育经费占教育总投入的比例始终低于60 %,农村义务教育的投入不足30%,农民人均年收入仅有城镇居民的1/4 ,却要支付比城市更多的教育费用。地方政府承担着2. 3 亿中小学学生和几百万教师的义务教育经费支出,而其财政收入又是极其有限的。教育投入的不足,直接导致农村教育的薄弱和农民知识的贫困。据统计,2003 年全国初中生辍学率为2. 84 % 社会保障,农村初中学生辍学率为5. 47 % ,并且每年农村还有130万名儿童完成小学教育后不能进入初中学习。受教育水平低严重制约着农村贫困人口的收入增长。

3.农村保障体系不健全。在社会转型时期,要消除农村贫困,缩小城乡差别,我国的保障体系明显滞后。据统计,目前有40%—60%的农民因为经济拮据、生活贫困和医药费的迅速增长而无法正常就医,因病致贫的农村人口数量也在逐年增加。另一方面,农村公共卫生的长期匮乏使农村公共防疫体系处于极度脆弱的状况,一些已经消失的地方病死灰复燃,严重影响到农民的健康和发展。目前,我国的农村社会保障包括农村社会养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障三个方面。社会保障对农村的保障水平低、品种少、覆盖率不高。即使有的农民参加了养老保险、医疗保险,由于社会保障工作开展的缺陷,很多地区出现了农村“退保”的现象。社会保障体系的不健全也是农村贫困人口长期大量存在的重要原因。

三、中国农村反贫困的财政政策建议

上述分析表明,农村贫困人口文化水平低下,农村公共产品供给不足,社会保障体系不健全等因素共同导致了贫困问题。要解决贫困问题,就必须从多方面出发,选择符合我国当前国 情的反贫困路径,将开发式扶贫和救助式扶贫结合起来,一方面为农村脱贫创造所必须的客观条件;一方面要提高贫困人口自我脱贫所必须的技能和素质;同时,还要为农村贫困人口提供必要的社会保障。笔者认为,要实现这些目标就应该充分发挥财政政策在我国农村反贫困中的作用,增加财政投入,加大财政的反贫困力度,具体措施主要有以下方面 。

1.完善农村的基础设施,为农村脱贫提供客观条件。基础设施是否完善,直接影响着农村反贫困工作的效果。农村反贫困应针对农村公共产品和公共服务供给不足的现状,努力强化政府的公共服务职能,加快建设公共服务型政府,通过完善农村的基础设施,为农民参与市场创造条件。目前我国的农村贫困人口主要位于中西部地区社会保障,这些地区由于自然条件限制,基础设施不完善,制约了农村经济的发展。要使贫困地区摆脱贫困就需要政府加大财政投入力度,完善当地的基础设施建设。各级政府在基础设施建设方面应当扎扎实实地办好实事:加强对大江大河、污染、水土流失、土地沙化等的治理;加大贫困地区公路建设力度,基本实现乡镇通油(水泥)路,进而普遍实现行政村通油(水泥)路,逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络,方便贫困地区与外界的交通;加大贫困地区电网建设力度,启动贫困地区电力设施建设,力争使所有贫困地区早日通电,扩大电网供电人口覆盖率;推进广电网、电信网、互联网建设,争取实现“三网融合”,积极发挥信息化的作用;健全农村贫困地区公共设施维护机制,提高公共设施的综合利用效能。

2.提高农村的教育水平,大力提高农村劳动力的素质。农村劳动力的自身素质是解决农村贫困问题的内在因素。农民素质是影响农村劳动力转移和农民收入的关键因素,必须把它放到重要的位置加以解决。提高农村教育水平的提高可以三个方面展开:(1)提高农村的基础教育水平。政府应该切实做好农村九年义务教育工作,将农村的义务教育工作落到实处,不要把义务教育的责任推给贫困地区的县乡政府和贫困儿童的家长,让农村的适龄儿童都有学可上,从而提高农村人口的整体素质。(2)加强对农村贫困人员的职业培训和教育,探索建立“市场引导培训,培训促进就业”的劳动力培训与就业机制。为提高经费使用效果,必须依托现有培训资源,利用竞争机制选择培训机构:将资金分配与培训效果挂钩、培训与就业挂钩;完善资金补助办法,使受训的农村贫困人员直接受益;加强农业科学技术知识的培训或实用技术的指导,解决农民生产中的实际问题,使农民了解和掌握一些农业生产知识和实用技术,培养他们的实践能力,提高农业人口的素质。(3)广泛吸引社会资金投入农村教育。财政可以通过安排贴息、专项补助、税收优惠等措施,引导社会资金流入农村贫困地区兴办基础教育或参与学校基础设施建设;运用产业政策优惠、税收减免等办法,鼓励企业和个人捐资贫困地区教育。

3.加快社会保障制度建设社会保障,进一步完善农村社会保障体系。农村社会保障水平低是贫困人口难以稳定脱贫的重要原因。健全农村贫困地区的社会保障体系应该从以下着手:建立和实行农村居民的最低生活保障制度,按照农村经济发展水平合理确定农村最低生活保障线,既要保障农村贫困人口的最低生活,又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向;按照“风险共担、互助共济”的原则,着力完善政府推进、农民互动、社会参与的工作机制,加快建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度,不断提高农民的医疗保障水平;进一步完善与城镇职工标准相一致的失地农民社会保障制度,让失地农民能够真正享受城市化建设的成果;做好进城务工农民的社会保障工作,切实保护“农民工”的合法权益。

4.建立和完善公共物品需求和利益表达机制。建立和完善农村贫困地区公共品需求和利益表达机制,就是要使得贫困地区需要什么样的公共物品、先后的次序如何、需要多少以及利益诉求可以通过这种表达机制充分表达出来,并通过某种程序使这种需求变成官员决策的参考依据和行动目标。建立和完善农村贫困地区地方公共品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡,减少公共资源浪费,减轻农民负担,维护农村贫困人口合理权益,改善干群关系,维护社会稳定,都具有非常重要的意义。

[参考文献]

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