突发性能源短缺的应急体系研究

摘要 世界范围内自然灾害等突发事件的增多趋势，使得应急管理成为一个重要而热门的研究领域。但是，关于突发性能源短缺应急体系的研究还很少。利用案例研究、统计分析和比较分析方法，本文研究了中国应对突发性能源短缺的应急体系。首先介绍了西方国家应对突发性石油短缺的基本经验，包括完善的应急法规体系、明晰的应急组织体系、有效的协同响应体系、庞大的应急储备体系；然后以中国2009年11月至2010年1月的突发性煤炭短缺为例，分析了其起因及其应急响应过程，并通过与西方国家应对突发性石油短缺的对比，指出了中国突发性能源短缺应急体系的不足，包括应急监测预警不力、应急响应的组织化、协同化、信息化程度不高、应急储备体系尚未建立、应急响应缺乏制度保障和政策依据等；最后从应急法规体系、应急预案体系、应急组织体系、监测预警体系、应急储备体系五个方面，提出了中国构建突发性能源短缺应急体系的基本构想。

关键词 突发性能源短缺；应急体系；应急响应

中图分类号 F423.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)04-0105-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.04.017

突发性能源短缺是一种由自然灾害等突发事件引起的能源（主要指煤炭、石油、天然气等一次能源）供应紧急状态，具有突发性、严重性、影响范围广等特点，是一种短期的能源安全问题 ［1］。突发性事件引发的能源生产停滞、能源运输中断或能源消费突然增加，都会导致突发性能源短缺，引起能源市场的异常波动。例如，2008年6月西澳天然气管道爆炸使得本地区1/3的天然气供应中断；2005年8月的“卡特里娜”飓风导致美国墨西哥湾地区92％的原油和83％的天然气生产停滞；2008年初的中国南方雪灾导致煤炭运输中断引发了煤炭能源短缺等等。突发性能源短缺事件的频发，对国民经济和人民生活产生了严重影响，对国家能源基础设施、能源储备体系和能源应急管理提出了严峻挑战。

根据应急体系和应急管理的相关定义［2-3］，突发性能源短缺应急体系可以定义为“应对突发性能源短缺事件所需要的管理体制、运行机制、制度体系和资源保障的总称”，反映了一个国家或地区对突发性能源短缺事件的应急能力。本文通过西方国家应对突发性石油短缺和中国应对突发性煤炭短缺的比较分析，指出了中国应对突发性能源短缺的应急体系存在的主要问题，进而提出了构建突发性能源短缺应急体系的基本构想。

1 西方国家应对突发性石油短缺的经验

西方国家对突发性能源短缺应急问题的关注由来已久。以西方国家为主要成员成立于1974年的国际能源署的首要任务就是“保持和完善石油供应中断的应急系统”，定期从应急机构与政策、应急储备、需求限制、储备动用、能源替代、数据收集等方面对成员国的应急能力加以评估，并制定了石油供应中断和短缺①的应急响应体系［4-6］。经过

多年的建设，西方国家已经形成了较为完善的应对突发性石油短缺的应急体系，并取得了很好的应急效果［7］。

1.1 完善的应急法规体系

当前，西方国家在石油应急组织、应急储备、应急数据收集与信息共享等方面，都建立了较为完善的法规体系。在美国，《能源法》、《能源政策与节能法》和《能源供应和环境协调法》中都有石油应急组织和战略储备的相关规

定。在严重石油供应中断时，美国总统可以依照《能源法》授权能源部承担国家能源应急组织根据国际能源署的规定，成员国必须建立能源应急共享组织（NESO）。的职能，由其执行国际能源署的应急响应计划，并将国内石油市场信息及时反馈给国际能源署；《能源政策与节能法》和《能源供应和环境协调法》则对石油储备量、储备管理和储备动用做出了详细规定。在日本，则通过《石油储备法》、《国家石油公团法》、《石油供应和需求调整法》规范石油应急行为。

1.2 明晰的应急组织体系

在西方国家，普遍建立了应对突发性能源短缺的专门机构和组织，并以法律形式规定了能源应急组织的权力和职责，以保证其在突发性能源短缺时期能积极有效地运作。美国联邦应急管理署是专门负责灾害应急的独立机构，发生能源应急事件时，联邦应急管理署吸收能源部加入，成立应急团队，各级能源主管部门都拥有能源应急权力，负责能源应急计划、准备和响应［8-9］。日本经济产业省的资源能源厅负责制定国家石油储备政策和石油供应中断的应急处理，审定石油储备预算，代表政府行使石油储备决策权和监管权，决定政府储备的收储和动用。

1.3 有效的协同响应体系

国际能源署规定，在一个或多个成员国发生较为严重的石油供应中断时，所有成员国须按规定分享石油储备，采取限制需求、动用储备等措施共同应对石油短缺。同时，国际能源署要求各成员国建立石油市场数据采集机构，定期向其报告辖区内石油公司的运营情况，以及本国石油供应、消费、运输、应急储备水平等信息，从而为协同响应提供可靠的依据和有力的保障。除了寻求成员国内部的协同响应外，近年来国际能源署也在促进同非国际能源署成员国的合作，先后吸收中国、印度等国家参与应急演练，提供统计和应急准备培训。

1.4 庞大的应急储备体系

充足的石油储备是应对突发性石油短缺的最为有效的武器，国际能源署要求每个成员国的总体石油库存水平必须相当于至少90天的净进口量。截止2008年7月底，国际能源署成员国的石油库存总量已达40亿桶，相当于近150天的净进口量，其中公共库存为15亿桶，工业库存为25亿桶。如此庞大的库存，足以应对有史以来所经历的最大的石油供应中断［4］。

2 中国应对突发性能源短缺的案例分析

中国政府近年来也开始高度重视能源应急问题。例如，《能源法》征求意见稿指出：“国家建立能源应急制度，应对能源供应严重短缺、供应中断、价格剧烈波动以及其他能源应急事件”；“建立能源应急体系，提高安全保障”在2007年被列入《能源发展“十一五”规划》；2009年底召开的第二次全国能源会议上，“加强能源预测预警，增强能源应急保障能力”又作为2010年十项重点工作之一被提出。下面以2009年11月至2010年1月的突发性煤炭短缺为例，分析中国应对突发性能源短缺的应急体系及存在的问题。

2.1 2009年11月至2010年1月突发性煤炭短缺的起因

2009年11月初至2010年1月底，由于天气异常变化，

在中国爆发了大范围的突发性煤炭短缺本文所指的突发性煤炭短缺与常用的“煤荒”是既有区别又有联系的概念。“煤荒”可以是由突发性事件引起的，也可能是由其他原因（如煤电冲突、生产能力不足）引起的。突发性煤炭短缺特指由于自然灾害等突发事件引起的“煤荒”，既强调“突发性”又强调“短缺性”，而“煤荒”单指“短缺性”。，其起因源于三次天气异常事件（见表1）。

这三次异常天气事件，带来了中国大范围的煤炭短缺，造成直供电厂库存可用天数迅速下降（见图1），大部分电厂库存低于国家发改委规定的15天库存量，部分地区库存低于7天的警戒线，安徽省的直供电厂平均库存可用天数只有3天，拉闸限电的地区不断增加，煤炭价格也随之攀升（见图2）。至2010年1月下旬，大部分地区的煤炭价格比雪灾前上涨100元以上，局部地区煤炭价格上涨达200元。

图2 2009年3月至2010年3月煤炭市场交易煤价格变化

Fig.2 Change of coal price from March 2009 to March 2010

数据来源：中国煤炭运销协会信息中心

2.2 2009年11月至2010年1月突发性煤炭短缺的应急响应过程

在突发性煤炭短缺发生后，国务院、国家发改委、中国煤炭工业协会、各级地方政府等做出了迅速响应，要求煤炭产生产、运输、消费企业通过增加供应（如加大产能释

放、组织煤炭抢运）、限制需求（如拉闸限电）等手段，保障煤炭应急供应，具体过程如表2所示，可以分为四个阶段：

（1）计划部署阶段。以国务院办公厅和国家发改委下发的《关于做好强降雪防范应对工作的通知》和《关于积极应对恶劣天气影响抓紧做好煤电油气运及重要物资保障工作的紧急通知》为代表，要求煤炭生产企业做好安全生产，煤炭运输企业保障运输、港口、交通枢纽畅通，煤炭消费企业增加库存，应对灾害性天气对煤炭供应的影响。

（2）分析协调阶段。以国家发改委经济运行调节局2009年12月18日、12月29日和2010年1月13日组织召开的三次会议为代表，对华中和华东地区的煤炭供应紧张形势有了清晰的认识，明确了应急响应的重点和难点，决定对华中地区电煤供应实施宏观调控，对电煤供应紧张地区采取临时性措施加强调运。铁道部运输局、交通运输部水运局、大型煤炭企业及其主管部门的参会，使得应急响应的主体更加具体和明确。

（3）组织实施阶段。以铁道部组织的为期20天的煤炭抢运和交通部组织的华东地区煤炭抢运为代表，铁路和交通运输企业制定应急方案，确保铁路、港口、航运、公路运输通畅，开设煤炭运输绿色通道，优先安排煤炭运输。

（4）市场恢复阶段。铁道部、交通部组织的煤炭抢运取得了较好的应急效果，2010年1月全国铁路煤炭发运量17 024万吨，同比上升21.5%，其中电煤发运量12 722万吨，同比增加3 809万吨，上升42.7%；主要港口煤炭发运量4 435万吨，同比增加827万吨，上升22.9%［10］。至2010年1月底，煤炭短缺的局面得到大大缓解，全国349家直供电厂存煤达到2 728万吨，比抢运前增加528 万吨，平均库存可用天数达到11天，比抢运前增加2天（见图1）；至2010年3月，大部分地区的煤炭价格也回落到正常水平（见图2）。

2.3 中国应对突发性能源短缺应急体系存在的不足

虽然以上案例中应对突发性煤炭短缺取得了较好的效果，但是与西方国家应对突发性石油短缺的应急体系相比，中国的能源应急体系还非常薄弱，与能源消费大国和油气对外依存度不断提高的现实很不相称，主要表现在：

（1）应急监测预警不力。在以上案例中，虽然气象部门做出了气象灾害预警，但是对突发性煤炭短缺的预警监测还不够，能源主管部门及能源企业对气象灾害影响煤炭

供应的范围和程度都缺乏基本的认识，应急准备不足，应急响应以事后为主。虽然国家发改委虽然出台了电厂煤炭库存不得低于15天的规定，但是由于没有考虑区域差异和季节差异，监测监督难度较大，多数用煤企业没有达到这一标准，在发生突发性煤炭短缺时，只能被动地依靠行政调运甚至拉闸限电来应对。

（2）应急响应的组织化、协同化、信息化程度不高。从当前的组织设计看，中国的能源监测预警、应急储备和应急响应由国家发改委经济运行调节局具体负责，必要时可启动煤电油气运保障工作部际协调机制①，进行协同响应。从上面的案例可以看出，国务院、国家部委在这次应急响应中起到了很好的组织协调作用，但是大多数地方政府、煤炭主管部门、煤炭供应链企业都较为被动，存在组织机构不清晰、信息沟通不畅、信息共享不足、响应协同化程度低等问题，致使应急响应的重心难以下移，影响了应急响应的速度和效果。

（3）应急储备体系尚未建立。与西方国家相比，中国的能源应急储备体系非常薄弱，表现为石油储备体系尚不完善、天然气和煤炭储备还未启动。在以上案例中，除了少部分省市（如浙江省、山东省、北京市）有煤炭应急储备并发挥了应急保障作用外，大部分省份没有政府能够调度的应急储备，缺乏主动处理事件的能力，在突发性煤炭短缺发生后，只能依赖于中央政府和相关部委的宏观调控。

（4）应急响应缺乏制度保障和政策依据。在中国当前的法规体系中，涉及能源应急的几乎没有，多层次、协同性的能源应急预案体系也没有建立，导致国家和地方政府、能源主管部门、能源供应链企业及其主管部门的应急责任和义务不清晰，应急储备、应急组织、应急数据收集与处理等应急工作缺乏制度保障和政策依据。一旦发生突发性能源短缺，只能依靠行政力量进行应急协调，导致应急响应滞后，同时增加了应急响应成本。

3 中国构建突发性能源短缺应急体系的基本构想

综上所述，中国构建突发性能源短缺应急体系迫切而任重道远，正如国际能源专家、英国邓迪大学能源、石油与矿产法规研究中心主任安德鲁•斯皮德撰文所言：中国需要像关注气候变化和能源安全一样，关注能源抵御能力，以应对干扰能源供应链系统的突发事件［11］。结合中国的能源管理体制和应急管理体制，提出中国构建突发性能源短缺应急体系的基本构想（见图3）。

突发性能源短缺应急体系由五个部分组成，即应急法规体系、应急预案体系、应急组织体系、监测预警体系和应

图3 突发性能源短缺应急体系的基本框架

Fig.3 Framework of emergency response system to sudden energy shortage

急储备体系，它们相互作用、相互联系，形成一个整体，共

同发挥能源应急功能。其中，应急法规体系是其他体系运作的基础，为突发性能源短缺应急提供法制保障；应急预案体系是根据突发性能源短缺发生、发展、演变的机理及其严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先做出的详细安排，是及时、有序和有效地开展应急响应的行动指南；应急组织体系、监测预警体系和应急储备体系是应急体系的硬件基础，分别为突发性能源短缺应急响应提供组织保障、信息保障和资源保障。

（1）应急法规体系。突发性能源短缺的应急响应涉及诸多利益主体，其应急体系建设也是一项系统工程。为了应急体系能够权责明晰、高效运行，需要从法制上规范各利益主体的应急行为，明确中央和地方政府、各级能源主管部门、能源供应链相关企业在应急预警、应急储备、应急决策、应急响应等环节中承担的责任和功能，形成应急主体间的合理分工与有效协作，为突发性能源短缺的应急响应提供制度保障。

（2）应急预案体系。应急预案是突发性能源短缺应急响应的基本依据，能够保障应急响应工作科学、有序地进行。对于中国而言，需要尽快制定和完善煤炭、石油、天然气等能源专项应急预案，形成国家、省、市、县四级能源应急预案体系，并根据应急预案适时进行应急演练。在能源应急预案中，对能源应急的组织指挥体系、应急监测与预警机制、分级响应机制及优先供应顺序、应急资源保障、应急处置及善后等工作做出基本安排，确保突发性能源短缺应急响应有章可循、有据可依。

（3）应急组织体系。突发性能源短缺应急体系涉及多区域、多层级、多部门、多主体，应急响应的及时性、协同性要求比较高，所以建立高效的应急组织体系至关重要。应急组织体系建设的重点在于明晰其决策部门、执行部门、协调部门，界定各应急部门之间的纵向指挥关系和横向协作关系。具体来讲，突发性能源短缺的应急决策可由各级政府综合应急指挥机构或组建能源应急委员会承担；应急执行和日常应急管理工作可以由各级能源主管部门承担，赋予其能源应急权力，承担应急演练、应急数据报送、应急政策执行、应急储备监督检查、应急监测预警等具体工作；应急协调部门主要由运输、通讯、交通等部门组成，也可以吸收大型能源生产、消费、运输、进出口企业参加。

（4）监测预警体系。能源监测预警体系的功能在于对能源供应的关键节点和关键环节进行全方位监视，是突发性能源短缺应急决策的信息平台和决策基础。能源监测预警体系可以通过能源生产、消费、中转、运输、进出口数据的收集和处理，监测能源市场运行情况，设定能源市场预警的警戒线，一旦发现异常情况，及时向能源应急决策部门反馈，以实现应急响应的科学性、及时性和针对性；还可以通过能源应急监测预警信息平台进行信息，打击蓄意制造能源市场紧张牟取非正当利益的行为，消除能源消费企业的恐慌，保障能源市场的正常运行和价格稳定。

（5）应急储备体系。建立应急储备体系，是应对突发性能源短缺的基本手段，在中国当前的能源政策中，比较关注石油的战略储备，2002年启动了石油储备基地建设，第一期四个石油储备基地在2008年底已相继建成投产，第二期石油储备基地建设工作也已经全面展开，将来需要尽快完善石油储备管理体系、运行机制及动用策略。作为未来很长一段时间能源消费的主体，要尽快研究煤炭储备体系建设方案，规范煤炭消费企业的库存行为，规划煤炭储备基地，建立以地方为主、储配结合的政府可控储备体系，增强煤炭消费企业和地方政府的应急能力。对于天然气而言，要积极鼓励地下储气库建设，鼓励大中型城市建立以LNG项目为主的应急储备，形成应对天然气突发性短缺的储备体系。

4 结 论

世界范围内自然灾害等突发事件的增多趋势，使得应急管理成为一个重要而热门的研究领域。但是，对突发性能源短缺应急体系的研究还很少。本文利用案例研究、统计分析和比较分析方法，研究了突发性能源短缺的应急体系问题，得出以下结论：

（1）经过多年的建设，西方国家已经建立了较为完善的应对突发性石油短缺的应急体系，包括完善的应急法规体系、明晰的应急组织体系、有效的协同响应体系、庞大的应急储备体系等，其有效性已经在应急实践中得到证明。

（2）通过对2009年11月至2010年1月中国应对突发性煤炭短缺的案例分析，认为中国应对突发性能源短缺的应急体系还较为薄弱，存在能源应急监测预警不力、组织体系不完善、储备体系未建立、缺乏制度保障和政策依据等问题。

（3）根据中国构建突发性能源短缺应急体系的基本构想，未来能源应急体系建设的重点包括：加快能源应急立法；建立国家、省、市、县多级能源预案体系；构建由决策部门、执行部门、协调部门组成的应急组织体系；建立能源应急监测预警信息平台和监测预警体系；完善石油、天然气、煤炭应急储备体系等。

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Study on Emergency System for Sudden Energy Shortage

LV Tao

（School of Management, China University of Mining and Technology, Xuzhou Jiangsu 221116, China）

Abstract Natural disasters and other emergencies are occurring in a increasing trend, making emergency management an important and popular field of study. However, studies on the emergency system of sudden energy shortage are still few. Using the methods of case studies, statistical analysis and comparative analysis, the paper studied the emergency system for sudden energy shortage in China. Firstly, the paper introduced emergency response system to the sudden oil shortage in Western countries, including improved emergency regulations, clear emergency organization system, effective collaborative response system, a large contingency reserve system. Secondly, taking the sudden coal shortage of China from November 2009 to January 2010 as an example, the paper analyzed its causes and the process of emergency response. Through the comparison with the emergency system to sudden oil shortage in Western countries, the shortcomings of the energy emergency system in China were pointed out, including the inadequate emergency monitoring, not high enough level of organization, coordination, and informatization, the emergency reserve system not yet being established, and the emergency response lacking institution and policy basis. Thirdly, for the five areas of the emergency regulations system, emergency plans system, emergency organizations system, monitoring and early warning system, and emergency reserve system, the basic idea of building the emergency system for sudden energy shortage were put forward.

Key words sudden energy shortage; emergency system; emergency response