英国公共服务合同外包的历史背景及政策发展透视

内容摘要：英国公共服务外包发展的历程与经验表明，公共服务外包是当今世界各国公共管理领域改革的趋势。本文详细分析英国公共服务外包中的经验与教训，并结合我国实际国情从公共服务市场竞争环境等角度分析了英国经验对我国公共服务合同外包发展的启示，以帮助逐步构建更贴合我国实际的公共服务外包管理机制。

关键词：政府公共服务 委托 外包 英国

自1980年以来，全球化公共管理革新趋势主要集中在生产力、市场化、服务导向、分层负责、政策取向及绩效责任等六项主题（Ascoli，U.and Ranci，C，2002）。政府公共服务外包是将政府从公共服务的“生产者”和“提供者”超脱出来，引入市场机制，将公共服务用契约的方式由社会组织或者其他团体甚至私人来提供的一种公共服务供给方式，政府在其过程中承担“购买者”、“委托人”和“监管人”的角色。英国作为公共服务合同外包的先行者，从1980年开始就出现大规模民营化，具有强烈的象征意义和示范作用，从而被视为全球民营化风潮的典范，被各国竞相效仿。基于此，深入探讨英国公共服务合同外包的历史背景、政策发展及对我国的启示有着重要的意义。

英国公共服务合同外包的历史背景

20世纪50年代左右，英国走上了“福利国家”典范的道路。学者FRASER（1984）认为，英国的“福利国家”模式并非一蹴而就的，而是逐渐进化的。因此，就英国的历史背景而言，它不是自然而成的“福利国家”，而是历史阶段中个人与社会不断调适的动态过程的必然结果。合同外包就是英国“福利国家”发展背景下一种公共服务提供方式的选择结果。

（一）公共服务需求急速扩张

第一次世界大战深深影响了英国的政治和经济。基于国家安全的考量，英国开始扩张国家的功能，随着国家功能的扩张，战前国家逐渐介入的社会政策也开始跟着扩张，20世纪前20年中，英国出台了多项福利型社会政策，为“福利社会”打下了坚实基础。二战后，英国《贝弗里奇报告》的提出到立法，被视为现代福利国家政权体制的建立标志。其间，英国最重要的社会特征之一是大多数的福利机构由民间或NGO部门的手中，逐渐转移到行政部门手中，由公共部门来提供社会的基础公共服务，最为明显的是公民保健服务的开办。从英国的历史背景来看，在“福利国家思维”的影响下，政府对这些公共服务理念的政策迅速回应，承担起无微不至地照顾公民的责任，将以往被视为慈善、救济的服务都纳入法定的福利服务项目，因此，公共服务数量及范围急速扩张，直到公共财政不堪重负，为1970年左右福利国家危机的产生埋下了隐患。

（二）公共服务民营化趋势凸显

英国从原本的“福利国家”到转向“民营化”道路，有其时代背景，因经济、社会、政治与行政等外部环境的困境，致使英国既有的“福利国家政策”产生危机，为了对抗经济的困境，撒切尔政府采取了与工党不同的民营化策略，成为了英国大量推动民营化的滥觞。在此期间，英国吸纳了“新自由主义经济理论”与“公共选择理论”，致使“新自由主义”成为世界各地许多保守派的政治观点，而其改革也收到较好的效果，以1979年推动的“政府再造”工作以及1990年梅杰政府所推动的改革为典型代表，其改革发展大体上可以分为两大阶段：第一阶段以削减政府支出为中心，后一阶段以提高公共服务的品质，增加行政管理的自主性为核心。1979年撒切尔夫人主导了一系列的行政改革，如改变政府在各种公营事业上的角色，大力推动民营化方案，提倡“缩减国有的边界”在《1979年保守党的宣言》中提出推动民营化的措施。

（三）公共服务民营化的渐进推动

从英国推动民营化的脉络来看，其政策是循序渐进的，从市场性较强的到公共性较强的，从民营事业到公共服务，从中央政府到地方政府。在地方政府服务方面，中央政府先要求若干性的公共工程必须公开招标，再建议地方政府的活动应接受市场竞争。英国在健康服务民营化的过程中，运用“内部市场”及“提供者与购买者分开”的设计，促进公共医疗制度产生竞争机制。这种发展轨迹说明中央政府考虑到公共服务转型的需要，阶段性逐步地修订相关政策，历经7、8年时间通过竞争、招标规定来完成地方政府服务民营化的推动，而后再进一步深入社会服务领域，相关政策的逐步推动可以说是社会服务合同外包发展的先驱和必要基础。

英国公共服务合同外包的政策发展

在英国公共服务发展的脉络中，本来就存有“合同文化”（Taylor，2002），英国推动公共服务合同外包的政策发展分为以下三个阶段。

（一）萌芽期—“民营化”渐进期

英国政府向民间购买公共服务合同始于1968年西蒙报告，该报告建议地方政府应设立公共服务部门负责个人的社会服务，运用合同方式购买服务。1970年，英国进一步提出《地方政府公共服务法案》，正式设立公共服务部门，这个部门源自于传统采购文件的功能而产生。20世纪80年代，英国公共服务部门开始进行一系列的改革，正式引入市场机制，在相关资源使用上要求经济、效率及效能，期待能够解决日渐严重的公共服务问题，这是新管理主义理念的一种浸淫。英国公共服务民营化的政策顺利发展，中央政府先从公共服务部门中直接服务提供者角色的撤退，进而渐渐转移到公共服务委员会、志愿服务提供者及私人部门。Bamford（2001）指出以英格兰官方住宅照顾床位为例，其比例从1988年的44%降到1998年的18%。相似的数据还包括威尔士及苏格兰，举例而言，威尔士在1988年至1998年之间，从51%降到33%，而目前私部门所提供的床位超过60%（Auger，D.A.，1999）。英国的公共服务合同外包制度就按部就班地逐步建构，顺利地从公共服务部门移转到相关的非营利组织及志愿部门，为英国公共服务合同外包奠定良好的基础。

（二）发展期—强制性竞标期

在公共服务领域里，以合同外包的类型获得更多的关注，若这种合同透过法令的规制必须付诸竞标，这便形成所谓的强制性竞标。Cutler和Waine（1997）指出强制性竞标是民营化重要的一环，其意味着一系列的服务必须要运用竞标的方式，且竞标必须是在规范的架构内运作（Taylor，M.，2002）。1985年的《社会安全法案》颁布后，英国国会规定中央政府与地方政府分别负责掌管各项有关的公共服务。其中，地方政府所负责的部分包括个人社会服务、教育、住宅及消费者保护，而中央政府则负责公共卫生、就业服务、追踪辅导服务及社会安全制度等。在强制性竞标实施之后，中央政府通过内部市场及将提供者角色转换成采购者角色，进而扩大社会服务的供给。20世纪90年代，英国以强制性竞标的方式运作，通过由地方政府扮演采购者，将公共服务带入一种“准市场”的运作模式。

Taylor（2002）还指出，强制性竞标的实施也改变原本公共服务经费的本质，相关经费已经从过去基于对第三部门具体服务的补助变成提供特定服务为主的采购。强制性竞标保持着一种互相竞争却又彼此合作的文化，以跨越部门及组织既有的任务，共同提供公共服务，以最低成本提供给服务使用者最好的服务品质，政府不断的引进市场与管理原则，目的在于迎合对公共财政持续增加的需求（如健康、教育），而规避非负债与提升税负而导致财政不断增加的风险。公共服务合同外包确实可以带来服务的多元化与更多的选择，让更多的机构加入市场竞争，即使地方政府各有不同的财政状况，但也必须将合同的外包成本维持在一定的水准之上，以免有意愿的机构从市场撤离。英国的“民营化”政策不但促使地方政府法案不但限定地方政府的自，还明确地规定福利服务供给项目适用强制性竞标。

（三）转型期—“最佳价值”时期

由于公共服务合同外包的竞争市场并无法如同想象中的顺利启动，在推动强制性竞标十年之后，因其面临的困境，于1997年后出现政策转型—即“最佳价值”的政策，重新修正其对公共服务合同外包的方式，英国公共服务合同外包政策从此进入另一阶段，即转型期。20世纪八九十年代公共服务逐渐朝向一种强调绩效、品质以及“最佳价值”的目标迈进。1997年始工党承诺要终止保守党的强制性竞标政策，并指出：“地方政府不应被迫将其服务释出竞标”，但“被要求获得最佳价值”。“最佳价值”主要能以最具经济、效率与效能的方式，让服务能够达到预定的标准（含价格与品质标准），亦即达到“最佳服务效果”。因而，“最佳价值”是对社会服务民营化趋势反思基础上的产物。由于强制性竞标的僵化及价格优先服务品质的缺失，“最佳价值”政策要求政府在所有服务上必须获得最佳价值，去矫正政府在服务提供上只重视“经济、效率、效能”；然而，“最佳价值”政策也不是全然否定竞争，而是更全面性的以5C视角来检查公共服务（见表1）。

从2004年4月起，公共服务委员会必须发展“最佳价值”的执行计划，并且在过去五年（1996-2001）中检查他们的服务，发现“很多社会服务已经努力且有效地实现最佳价值”，因此，“最佳价值”可以改善服务品质，且是全面性管理的一部分。综上所述，英国强制性竞标及最佳价值政策的差异性如表2所示。强制性竞标实施多年，尽管取得了一些成效，但其引起的负向影响却造成“准市场失灵”现象，让公共服务的民营化进入另一波变革。英国公共服务合同外包从“强制性竞标”逐渐迈入“最佳价值”政策的时代。

因市场也存在失灵的现象，政府在公共服务供给中增强市场的作用力并不能实现效率、公平或是体现公民意愿，在转型期，合同外包的替代方案逐渐也成为了合同外包领域的热点问题，其中，最有代表性的是“逆向合同外包”。2000年伊始，英国地方政府开始出现零散的“逆向合同外包”现象。据1997-2002年的调查数据发现，“逆向合同外包”在公共服务供给总量中所占比例急剧上升。比如，英国一家承包铁路轨道建设的企业在2000年破产之后，没有全部完工的这部分铁路轨道建设工程也在2001年被重新收回国有，这就是一种弥补方案。总的来说，“逆向合同外包”现象出现的原因包括公共服务质量下降、未实现成本节约、改进内部管理以及公民支持将公共服务收回政府等。

我国推行社会公共服务合同外包的启示

近年来，我国不少地方也开始尝试对公共服务供给进行改革。如深圳、宁波、上海、广州等地都做出了一些实践探索。这些尝试在提升公共服务质量和满足公众多样化的服务需求的同时也暴露出一些问题，如腐败、寻租、偷工减料、财权交易等。这些公共服务外包失灵现象值得我们深入分析并做出相应的防范措施。因此，公共服务合同外包的成功不是必然的，需要考虑多种因素：政治因素、制度环境、市场的竞争程度、历史文化背景及服务的性质等。近年来，西方国家以“逆合同外包”为主要形式的逆向民营化公共服务的转变逐渐成为了公共服务提供的新取向，本质则是人们对公民权、公共利益和个人价值的维护，对公共服务供给效率与公平的再思考。要真正做好公共服务合同外包，还是可以从成熟的英国公共服务合同外包经验中归纳出以下几点启示：

（一）审视公共服务合同外包的目标

公共服务合同外包的目标需要清楚明确，这可以降低影响传统理念的冲突，因此，合同外包应该是一个开始，而非一个结束。公共服务合同外包目标应定位为应提高公共服务效率和质量，提高公共资源配置，满足社会公众多元化的需求。在公共服务供给的领域里，政府并非面临在公共部门和私营部门之间的简单的“非此即彼”的抉择，而是综合考量多重因素下的一种较优抉择，因此，在某些情况下，公共服务外包可能是最好的选择，但在另外一些情况下，对某些公共部门进行理念转变、内部改革、流程优化等，进而通过自我改善的方式来提高公共服务的效率和质量也许是更好的选择。“为了使两方面都达到最好，我们需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴，共同协作”。政府公共服务外包是为了有效履行法律上的供给职能，以有效实现特定的行政目标，或者说公共服务外包只是政府实现特定行政任务的手段。换而言之，政府在公共服务外包中移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。政府在公共服务合同外包中更应承担综合责任，特别是监管责任和协调责任，这样才能真正实现公共服务外包的初衷。

（二）明晰公共服务合同外包的范围

实行政府公共服务外包，并不是要政府完全放手由市场或社会去提供无限的公共服务，也并非所有的公共服务都适合合同外包。政府公共服务合同外包有一定的边界，必须合理界定和从法治角度规范政府公共服务外包的范围。从英国的经验来看，采用合同外包的公共服务本身具有与其它公共服务可识别的差别性特征：一是具有详细的质量要求或效率衡量标准；二是易于进行竞争性招投标，风险小；三是具有相对独立性，易于进行合同外包的管理；四是社会领域或私人领域的服务提供主体数量比较多，具有可选择性。在满足这四大差别性特征的基础上，一般认为准公共产品或混公共产品适合公共服务合同外包，而纯公共产品不适合合同外包。例如国防、外交、警察、法律等纯公共产品，只能由政府提供；而能源、道路、电信、电力、自来水、广播电视等准公共产品，既可由政府提供也可由私人提供，这些领域就较为适合公共服务合同外包。

英国政府公共服务外包的目前范围主要涉及监狱管理、街道清洁、垃圾处理、公路维护、路灯维护、计算机系统维护、治安巡逻等众多领域，而我国政府公共服务合同外包的范围主要包括街道清洁、社区公共教育、社区医疗卫生、社区社会保障、社区公共设施、社区文体休闲等领域 （吴月，2012）。其中，广东省研究和制定的省级《政府购买公共服务目录》就是对公共服务外包的范围的一种具体界定，其目录包括四个层级：一级、二级、三级和四级。其中一级目录为5个大类，二级目录为49项，三级目录189项，这是一种可操作性的公共服务外包合同指南。政府公共服务外包的范围既涉及准公共物品，也涉及纯公共物品。但是，不容忽视的是对于纯公共物品的外包，一般仅限于其中的非关键性事务服务，而非核心服务，比如一些涉及政治安全，国家机密的领域还是绝不能外包的。在我国，可以尝试着逐渐扩大公共服务外包的范围，而适时研究公共服务外包的范围，从而在保持基本的社会公平、易于测算与评估服务质量的前提下，来实行公共服务合同外包，这是一个需要借鉴经验以及契合中国国情的过程。

（三）建立竞争性公共服务合同外包体系

1.建立竞争性独立关系外包模式。要建立竞争性独立关系外包模式，就需要政府在资金、政策和其他方面培育和推动社会组织的发展，降低社会组织的准入门槛，为社会组织的成长提供良好的发展环境，选择实力较强、信誉较好的社会组织来承担公共服务。为了加强社会组织自身能力的建设，政府应给予其充分的自由和支持。

2.建立公共服务外包的三方评估机制。对社会组织所提供的服务进行三方主体评估—专业机构评估、监管部门评估以及接受服务的社会公众评估。通过合理的评估筛选机制将公益性强、服务能力强的社会组织筛选出来，通过评估促进社会组织的能力建设，把好参与公共服务外包的资质关。对自愿申报的社会组织从基础条件、组织建设、工作绩效（自律与诚信建设）、社会评价等方面进行评估，评估结果与政府相关扶持政策挂钩。每年对社会组织进行年检，发放相应的资格证，运用监管的方式，管住社会组织的行为。

3.建立专业人才吸纳和培养机制。专业人才队伍建设是公共服务合同外包的核心内容。因为只有扩大专业性工作人才规模，才能有人力资源来保证公共服务合同外包的开展，才能进一步促进公共服务合同外包的专业化、职业化。政府要积极引导和推动社会工作专业的开展，培养实务兼备型人才，公共服务合同外包需要工作人员不仅要具备法律、经济、管理、会计、审计等专业技能，而且还要熟知合同的法律法规及实务。

（四）正确运用“逆向合同外包”

“逆向合同外包”并不意味着政府垄断公共服务供给模式的回归和倒退，而是在反思的基础上出现一个新的平衡，即结合市场、计划、公平和民主，以达到效率和更多的社会最优选择。政府公共服务合同外包的决策与执行涉及一系列复杂的过程，需要动态的看待。在我国的现实国情下，政府部门通过动态地利用市场途径，结合完全合同外包、逆向合同外包、公私混合供给等多种方式来回应经济和政治上的多元化要求。因此，逆向合同外包只是公共服务供给的一种方式，可以结合公共服务合同外包来运用，方法和手段可以多元化，如可以通过购买和补贴的形式来实现公共服务的“逆向合同外包”。

参考文献：

1.Ascoli， U. and Ranci， C. .The Context of New Social Policies in Europe， in U. Ascoli and C. Ranci（eds.）， Dilemmas of the Welfare Mix – The New Structure of Welfare in an Era of Privatization.New York： Kluwer Academic / Plenum Publishers，2002

2.Auger，D.A. Privatization， Contracting， and the States Lessons from State Government Experience， Public Productivity and Management Review， 1999，22（4）

3.Forder， J. Contracts and Purchaser-Provider Relationship in Community Care， Journal of Health Economics， 1997，16

4.Taylor， M. Government， the Third Sector and the Contract Culture： the UK Experience so far， in U. Ascoli and C. Ranci （eds.）， Dilemmas of the Welfare Mix – The New Structure of Welfare in an Era of Privatization， pp.77-108. New York： Kluwer Academic / Plenum Publishers，2002

5.吴月.政府公共服务合同外包研究的进展与热点主题：评述与前瞻[J].中共天津市委党校学报，2012（11）