现行各地异地高考政策比较与分析

[摘要]各省市已出台了相应的异地高考方案，经过两年的实行，各地异地高考情况差异较大。从异地高考产生的背景入手，分析不同地区异地高考政策差距的原因如教育资源区域分布不均衡、相关利益者之间的利益博弈；从相关政策法律法规及教育公平理论两方面，着重对限制条件严格的异地高考政策的合理性进行论述；最后提出解决异地高考问题的设想，即相对公平的考试与录取比例，以实现异地考生的教育公平。

[关键词]异地高考；政策合理性；教育公平

[中图分类号]G647

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3712（2015）14-0006-04

[作者简介]张春雨（1988―），女，山东济宁人，天津理工大学法政学院教育经济与管理专业2013级硕士研究生，研究方向：教育政策与法律；陈玺名（1974―），男，四川营山人，天津理工大学法政学院副教授，博士，研究方向：教育政策与法律，教育管理。

一、异地高考政策产生的背景及现况

（一）流动人口子女教育需要

近年来，越来越多的流动人员子女的教育面临一个新的节点：高考。由于我国目前实行的高校招生制度是以户籍所在地为限定条件的，因此随迁子女高中阶段教育的连续性被打破。在我国，高考与户籍制度的绑定具有一定的时代背景。1977年恢复高考制度，在次年的招生会议中采取分省录取的制度，由此开始高考户籍化。该制度的初衷是为了在经济发展不均衡的地区之间合理配置高等教育资源，以保障处于弱势地位考生的教育公平。

可以说，在我国异地高考是由于复杂的历史原因造成的。考生有权参加高考本身没有问题，人口流动是社会发展之需，是正常现象，而当这两种正常的社会行动相遇时却产生了矛盾的现象：随迁子女的受教育权面临着被剥夺的威胁。

（二）异地高考政策初“试水”

2008年异地高考问题被全国人大代表提上议案， 2012年国务院发出《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》 的通知，大部分省市出台相应的异地高考政策。2013年异地高考初次“试水”仅有少数考生参加，2014年异地高考人数激增，不同地区的考生数量也对该地异地高考政策作出了回应。

2013年，有辽宁、河北、江苏、安徽、河南、重庆等共12个省市首次实行异地高考，但报名的考生数量很少。随着各地政策的纷纷出台与落实，到2014年共28个省市实行异地高考，符合当地政策条件报名参加异地高考的人数也激增至5.60万。由此可见，此后异地高考政策的落实将惠及更多随迁子女。

二、异地高考政策比较及原因分析

（一）异地高考政策地区间比较分析

截至2014年除外各地相继出台了异地高考政策，已出台的异地高考政策大致可以分为两大类：

1.接纳性的低门槛政策

此类异地高考政策的规定以异地考生流入地的高中学籍或就读年限为主，其父母在该地有合法稳定的职业、住所即可，如重庆、黑龙江、江西、河北、河南、山西、江苏、湖南、湖北等地；条件更为宽松的如辽宁、山东、安徽、浙江、福建、甘肃等省份，仅对随迁子女在居住地的高中阶段学习年限有要求。

由于此类省市通常有较高的高考录取分数线与众多的考生，高考竞争比较激烈，因此该地的异地高考政策不会吸引投机性的“高考移民”，可以满足真正具有异地高考需求的考生。总体来看，此类异地高考政策是具有合理性、公平性的，异地考生的受教育权受到了较好的保护。在异地高考政策渐进的实行与改革中，这种疏导性、接纳性的异地高考政策是日后的总趋向。

2.相对保守的高门槛政策

人口流入聚集地的省市，异地高考政策还以随迁子女监护人的社保缴纳年限或积分为限定条件；个别地区并且限定了异地考生报考志愿的批次，如仅开放高职院校的报考。如北京、海南要求随迁子女监护人连续缴满6年社会保险，云南、宁夏、贵州、广东等地要求为3年，内蒙古要求为2年，上海实行积分制；北京、内蒙古的异地高考仅限高职。

以随迁子女父母缴纳社会保险年限为条件的异地高考政策，大大提高了随迁子女参加异地高考的门槛，尤以北上广的限制最高。2014年北京异地高考申请人数为409名，只有121名考生通过审核，而实际报名的仅为114人 ，因此在北京参加异地高考的人数远远少于实际随迁子女人数。

除内蒙古为高考洼地为防止投机性的高考移民外，北京、上海、广州等这些人口输入省市，具有发达的经济条件与优厚的高等教育资源，对于高考考生具有极大的吸引力，是异地高考争议的焦点地域。此类异地高考政策选择谨慎地开放高考录取，是出于地方经济与教育承载能力的考虑，但是这种相对保守的异地高考政策实际上是变相地比拼考生家长的社会资本。

（二）异地高考问题原因探析

异地高考引发的热议，直接原因是由于高考户籍化对不同地域考生的限定，究其根源是不同地域间的教育资源配置、不同利益团体的相互博弈的深层次原因。

1.教育资源区域分布不均衡

我国现今的高等教育资源地区间分配不均衡是具有历史原因的。20世纪50年代，我国共分六个行政大区，各区的行政中心同时也承担了教育中心的职能。当时的教育中心有西安、长春、北京、上海和南京、武汉、成都和重庆，这些城市的大学数量尤其是重点院校在全国范围内是领先的。现今国家对于高等教育的投入几乎仍以当时形成的教育中心为重点，形成了现在的高等教育资源的配置格局。如北京市的211工程院校有26所，上海市211工程院校有9所，、青海、宁夏、海南、甘肃、云南、贵州、广西、江西、浙江、内蒙古、山西12省均只有一所211工程大学，这12个省区的重点大学的总量还不及北京市的一半。

因此，阻碍异地高考更深层次的原因是高等教育资源在我国东西部分布不均衡的问题，由此造成不同地区的受教育者享有的资源不平等现象。一般经济发达地区优质高等教育资源较丰富，重点院校集中而考生相对少，且对当地考生的录取分数低、录取率高，因此当地考生拥有较其他地区的考生更有利的高考条件，比如有人提出“北京大学其实是北京人大学”；其他地区优质高等院校相对少，而考生数量大，并且录取分数高、录取率低，考生之间对于优质的高等教育资源的竞争非常激烈。这种高等教育区域分布不均衡，以及当下高校高考招生指标的不合理配额，导致高考大省以及中西部教育资源落后地区的考生享有不平等的高等教育权现象。因此，异地高考更是当下高等教育权公平性缺失的一个衍生问题。

2.相关利益者之间的利益博弈

在经济发达地区，当地家长持“质量优先”的教育公平论，担忧外地考生会稀释优质教育资源、挤占本地考生的高校录取名额，认为这不是实质意义上的教育公平，因此，大部分强烈反对；外地家长则以“机会优先”的教育公平为论点，认为高考户籍制是对公民高等教育权的地域歧视，有悖教育公平，并且他们以为当地经济的贡献为由，极力呼吁实现异地高考。另外，由于我国高校很多是地方财政支持，因此高等教育资源丰富的地区也即异地高考热点地区，会出现招考政策向本地生源倾斜的现象。当地政府出于地方保护，以及城市资源承载力的考量，严格限制外地考生的入学考试，防止完全开放异地高考后造成投机性的高考移民浪潮。对于异地高考的争论，实质上是对优质的教育资源的争夺中各相关利益者之间的博弈。

三、对异地高考政策合理性的分析

就目前已出台的异地高考政策而言，备受关注的北京、上海两地的政策对于异地考生来说困难重重。异地高考报考资格变成考生家长社会资本的比拼，尤其北京关于异地考生仅能报考高职院校的政策，是否具有合理性？

（一）法律合理性分析

我国《宪法》第 46 条规定，公民有受教育的权利。参加高考是考生受教育权的体现之一。我国不同阶段的教育包括初等教育、中等教育、职业教育和高等教育等各种形式。接受高等教育，也是公民所享有的受教育权的一种类型。我国《教育法》 第九条第二款规定， 公民不分民族、 种族、 性别、 职业、 财产状况、 等， 依法享有平等的受教育机会；第三十六条第一款对受教育者在入学、 升学等平等权利上也有具体规定。 1997 年 10 月 27 日中国政府正式签署的 《经济、 社会、 文化权利国际公约》，其中的第十三条规定， 高等教育应根据成绩，以一切适当方式，对一切人平等开放。即依据相应的法律法规，公民的受教育权不应有其他的外在条件限制，因此，随迁子女其父母的职业、住所及缴纳社保年限等不应成为他们受教育的限定条件。

毋庸置疑，异地考生的接受高等教育的权利与自由是受到法律保护的。任何一项政策的制定都不能与现行法律相悖。基于以上分析，再来看北上广等地出台的异地高考政策，无不以考生家长的工作、居住状况、社保年限作为限制条件，将考生划分等级，限制其接受高等教育的权利，这是一种明显基于地域之上的被合理化了的教育歧视。

（二）教育公平性分析

异地高考政策的制定与实施，最终回归于教育公平上。政府在制定教育政策、分配教育资源时应依据教育公平的原则。教育公平包含起点公平、过程公平和结果公平三个层次。起点公平是保证公民有接受教育的平等权利和义务，过程公平是为公民在受教育的阶段提供相对平等的机会和条件，在确保了起点公平和过程公平的前提下，那么公民所受教育的结果即教育成功的机会和效果就应该是相对平等的。随迁子经过与当地考生同样的高中教育后却不能享有相同的考核评价，其接受高等教育的权利与机会因为“异地考生”的标签而大打折扣。教育政策是教育公平的载体和保障，因此异地高考政策的制定与实施应该是为了保障异地考生有平等的接受高等教育的机会，维护这一弱势群体的受教育权。

当前的异地高考问题正突出我国教育政策的取向问题，即如何平衡教育的效率和公平。教育政策的制定首先应考虑教育公平，保证教育机会和条件相对公平。对于异地考生，教育政策应该保证他们的机会公平，无论本地考生还是异地考生都应享有同样的高等教育权，而非设定层层条件造成现实中的大不公。

四、对未来异地高考的展望

异地高考在当下这个特定的社会时期，虽然还经历着重重阻碍，但终究会在社会不断的发展中迎刃而解。

（一）异地高考的历史阶段性

现阶段，有人说异地高考“有些是要解决的问题，有些是不能碰的问题”。何为“不能碰的问题”？对于“不能碰的问题”不能一直采取迂回躲避的态度，应该勇于碰、及时碰。所谓“不能碰的问题”，根本上还是不同利益群体在教育资源问题上的博弈。教育乃国之基，倘若在教育上的漏洞迟迟不肯修复，甚至连修复的决心都缺乏，世界一流大学在我国则产生无望。在高考的问题上，不应该有本地考生与异地考生之分，不应该有合格考生与不符条件的考生之别。以狭隘的功利眼光、自私的地方保护主义来对待高考，受损的不是那些被称为“异地考生”的群体，而是教育公平本身，是国家未来的发展。异地高考作为社会发展过程中由于利益矛盾冲突而衍生的问题，相信随着教育改革在时间中的推移、在整个社会不断进步中，将会成为一个历史名词。

（二）高考未来设计展望

1.相对公平的考试与录取比例

对异地高考的争议与改革，最终还是要回归到高考本身的制度设计改革上，尤其是现下的分省录取中不尽合理的地区配额。异地高考问题，根本上还是需要改变当前不公平的高考招生制度。

对于未来的高考设计，理想的形式是全国统一命题大纲、统一录取。虽然目前各省市的教育有差异性，地方有其不同的课程设计，高考试卷也有省市独自命题，但全国各省市都实行国家统一的教学目标，教育内容也有相应的规定。因此采取全国统一命题大纲的高考试卷并不违背我国的教育要求，相反更能对各地区的考生进行客观的评价。在录取方面，根据高校招生人数与全国总考生数量的比例，计算出在各省市的招生比重；对于教育落后的贫困地区，继续实施人才计划以保障当地考生的受教育机会。高考在不同地区有相近程度的考题及相对等的录取率，与地区、户籍不再挂钩，流入人口多的省市，其高校录取比重也会随之增加，流入考生并没有挤占当地考生的录取名额。如此一来不论考生在哪个地区参加考试，都将不会再遭遇“异地考生”的尴尬身份，高校也能够招收到更为优秀的考生，考生也将享有公平的高等教育权。

2014年8月出台的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》中指出，高考要改进招生计划分配方式，提高中西部地区和人口高考录取率，增加农村学生上重点高校人数。由此可见，高考招生的录取比例公平划分，不仅是解决异地高考难题的需要，更是我国教育公平本身的需要。

2.警惕逆向高考移民

异地高考目前在部分地区遭到反对，很大程度上也源于对高考移民问题的谨慎考虑。高考移民一直以来是一个复杂的问题，即部分考生采取迁徙户口甚至伪造户口与学籍的手段到高考分数相对低、录取率高的地区参加高考，这种行为大多是非法的、投机的，这种高考移民的目的地区大多是中西部教育比较落后、国家政策有倾斜的地区。特别是自从我国实施西部人才计划以来，虽然使更多的贫困地区的考生有机会进入重点院校学习，但却被别有用心的人利用，个别地区有权人士将子女送入贫困县就读高中，以争取西部人才计划的宝贵名额。因此，在解决异地高考录取比例的公平问题上，还要警惕这种与异地高考考生流向相反的逆向高考移民，建立西部贫困地区人才计划考生的识别机制，在相对公平的基础下保障弱势群体接受优质高等教育的机会。

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