全面建设小康社会进程中的政府制度责任

摘 要:政府的制度责任，即政府在制度设计、制度执行和制度监督过程中应当承担的责任。强调政府制度责任，是有着法律依据的。政府的制度责任有利于保障社会和谐有序、保证经济正常运行、营造制度创新环境、确保生态发展平衡。

关键词：政府；制度；制度责任

中图分类号：D63；D035 文献标识码：A文章编号：1007-5194（2007）02-0078-03

“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”［1］。“没有适当的制度，任何意义的市场经济都是不可能的”［2］。在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程中，强调制度的重要、研究政府的制度责任有着重大的理论意义和现实意义。

一、“制度”的界定

“制度”一词的英文是“institution”，含有建立、设立、制定、风俗、惯例、公共机构等意思。有人把它翻译成“设施”，指社会学意义上的制度。美国出版的《现代社会学词典》认为，“制度是高度组织起来的、系统的和稳定的程序或社团。”

在汉语中，“制度”是“制”与“度”合成的复合词。制者，制造、制作、制裁、制限；度者，量物长之器也，量度、限度、法度等。“制”与“度”合一，就是人们行为的规矩、章法。汉语的另一种解释，“制”有节制、限制的意思，“度”有尺度、标准的意思。这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度。

笔者认为，可以从四个方面对“制度”进行界定。第一，制度是一种行为规则和活动空间、范围。制度不仅告诉人们不能做什么、禁止做什么，同时也告诉人们能做什么、可以自由选择地去做什么。第二，制度是一系列权利和义务或责任的集合。无权利，人们将不承担义务，无义务，人们将滥施权利，两者均可导致制度的毁灭。第三，制度不仅是正式的、理性化的、系统化的、形成于文字的行为规范，同时也是非正式的、非理性化的、非系统化的、不成文的行为规范（如道德、观念、习惯、风俗等）。第四，制度还可以是一种动态运行中的体制架构，也即行动中、实践中的制度。成文的制度只是名义上的，运行中的制度则是实际的，两者并不相等，甚至有时相去甚远，现实中已通过的法律条文与其实际的执行常常偏离即一例证。

二、政府制度责任：政府的应尽之责

“制度责任”是一个复合词，其是由“制度”和“责任”组合而成，我们把它理解为，在制度设计、制度执行和制度监督过程中的应尽之责。制度责任表现为社会的制度责任、经济的制度责任、文化的制度责任和政府的制度责任。显而易见，政府制度责任只是制度责任的一种，在政府范围之外还同时存在着不同于政府制度责任的其他制度责任。

这里所说的政府制度责任，即政府在进行制度设计、制度执行和制度监督的过程中应当承担的责任。这种责任能够为政府目标的实现提供强有力的制度保证。

（一）政府制度设计责任

人类在历史发展过程中，设计制度的目的在于建立秩序，减少交换中的不确定性。正如诺贝尔经济学奖获得者科斯所说，新制度经济学的目的是研究制度演进背景下，人们如何在现实世界中作出决定和这些决定又如何改变世界。设计制度的目的在于建立秩序，减少交换中的不确定性。政府制度设计责任是指制度设计主体（政府）为了应对变动的环境，在制度的设计过程中应当承担的责任。

当代中国进入由传统农业社会向现代工业社会和信息社会、由高度集中的计划经济体制向市场经济体制、由人治社会向法治社会、由封闭型社会向开放型社会转变的时期。在社会转型过程中，政府首先要责无旁贷地担负起制度设计重任。

改革开放二十多年来，我国的社会经济发展进步很快，令世人瞩目，国人自豪。但近年来，逐步出现一些诸如贫富悬殊、地区差距、道德失范、官员腐败、犯罪猖獗、生态破坏等等不和谐的迹象，并有愈演愈烈之势，这些迹象从一定程度上表明了社会的不和谐，对建设全面小康社会构成了直接威胁。对此，掌管社会公共事务的政府必须承担起制度设计重任，重新调整制度，设计创新制度。

（二）政府制度执行责任

政府制度执行责任是指制度执行主体在制度执行过程中应当承担的责任。制度执行过程可以大体地分为准备、协调与调整三个阶段，政府制度执行责任也就分别体现在这三个阶段之中。

在制度执行的准备阶段，政府的制度责任集中表现在要提供充足的人力、物力、规范等方面的制度保障。我们建设的全面小康社会是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，是经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民更加殷实的小康社会，需要有充足的人力、物力、规范方面的制度作保障，才能够顺利进行。

在制度执行的协调阶段，政府的制度责任表现在要根据制度的执行情况，及时地协调各方各面。全面建设小康社会的宏伟目标需要设计出的制度得到顺利地执行才能够最终实现。制度执行的协调对制度的执行结果起着十分重要的作用。

在制度执行的调整阶段，政府的制度责任主要是根据既定目标和协调的情况进行有效调整，保证制度执行结果朝着既定目标靠拢。强化制度执行的调整，能够保证设计出的制度在具体的执行过程中，朝着全面小康这个目标稳步前进。

（三）政府制度监督责任

政府制度监督责任是指制度监督主体（内部主体和外部主体）在对制度设计、制度执行进行监督的过程中应当承担的责任。政府制度监督责任包括建立健全听证制、信息公开制、官员问责制、责任追究制等。

政府制度监督责任是为了保证通过制度的设计和执行能够顺利实现既定目标。对制度设计的监督主要是监督制度是否由合法的制定主体通过合法、合理的途径制定出来的。对制度执行的监督主要是监督制度是否得到了合法、合理地执行，监督制度执行是否背离了制度本意，出现了扭曲，并对出现的偏差进行及时有效的纠正。

三、政府制度责任的法律依据

强调政府制度责任，是有着法律依据的。宪法和一些基本法律，如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国行政监察法》等，都对政府及其工作人员在承担制度责任方面做了规定。法律上的明确要求使得政府在制度的设计、执行和监督过程中要有法律意识、责任意识，努力成为一个负责任的政府。

作为国家根本大法的我国宪法在第二条和第三条中明确规定了国家行政机关（政府）要对人民代表大会负责，要对人民负责。

《中华人民共和国立法法》第五十八条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”第七十八条规定，“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”由此可见，政府或政府部门制定法规、规章不能随意而为，必须是法定主体依照法定程序依法制定的，要对宪法负责，对人民负责。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定，“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第五十五条规定，“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”并且在第五十九条和第六十一条中分别对县级以上的地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权作出了规定。从另一个角度来说，即政府必须在所辖范围内对所行使职权作用的事项设计和执行正确的制度，并要对制度的设计和执行负责，以及要接受对制度设计和执行情况的监督。

同时，《中华人民共和国行政监察法》对监督行政机关及其工作人员作出了法律上的约束性规定。“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”行政监察法对监察机关的职责、权限和程序作出了规定，为监察机关监督检查行政机关及其工作人员的行政行为提供了法律依据。

四、政府制度责任：全面建设小康社会的根本保障

政府制度责任的作用主要体现在：保障社会和谐有序、保证经济正常运行、营造制度创新环境、确保生态发展平衡。

（一）保障社会和谐有序

从党的十六大明确提出“社会更加和谐”的奋斗目标，到党的十六届四中全会进一步提出“构建社会主义和谐社会”的任务，再到党的十六届六中全会对此作出全面部署，构建社会主义和谐社会，正更加庄严而紧迫地摆在政府和人民面前。和谐理念是一个蕴含公平、正义、法治、人文、生态理念的具有丰富内涵的完整统一体。社会的有序发展是与社会的和谐同等重要的概念。只有社会有序发展，人民群众才能够在社会发展进程中受益，只有人民群众对政府行为作出积极反应，才能够实现社会的良性发展。反之，社会发展无序、混乱，各种犯罪随之繁衍无穷，人民群众生灵涂炭，最终必将导致政权的更迭。

构建和谐社会，保障社会和谐有序，离不开政府制度责任。政府要在和谐社会的构建过程中，在全面建设小康社会的进程中，起到主导作用，在制度的设计、执行和监督行为中，逐步缩小收入差距、城乡差距和地区差距，保障社会公平机制正常运行，保障社会和谐有序发展，努力构建共同建设、共同享有的和谐社会，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。

（二）保证经济正常运行

人类历史上任何一种社会形态的生存和发展都离不开其特有的社会物质基础，当代社会也不例外。社会应该在历史的成果上，建立适合于自身生存和发展的物质基础，经济建设在社会主义现代化建设事业中居于基础性的地位。保证经济的正常运行是政府的主要职责和重要任务。政府在进行制度的设计、执行和监督过程中都必须以保证经济的正常运行为根本出发点。

在全面建设小康社会的进程中，政府保证经济的正常运行这一中心任务仍需抓好抓实。要进一步强化政府制度责任，政府要在制定经济发展战略方面、设计和执行基本经济政策方面和积极推进市场经济体制完善方面强化责任意识。

（三）营造制度创新环境

新制度经济学将制度创新视为一种客观的“创新过程”，并提出了经济制度的创新（或变迁）是人们为了降低生产交易成本或费用所作的努力的重要命题。美国经济学家内森・罗森堡在《西方是怎样致富的》一书中写道，“西方经济增长的直接源泉，是贸易、技术和组织管理的种种创新。”从新制度经济学角度讲，当一个制度的预期收益与预期成本之比大于既存制度的预期收益与预期成本之比时，便存在制度创新的可能。制度创新是指用一种效率更高的制度取代原有制度或对一种更有效的制度的生产过程，是制度主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获得潜在收益的行为［3］。道格拉斯・C・诺斯认为，制度决定了社会的演进方式，制度的变迁是理解历史变迁和国家兴衰的一把钥匙［1］。

现代社会的竞争逐步从资源禀赋的比较优势向政府制度的比较优势转化。在经济全球化背景下，各国企业家可以用“以脚投票”的方式来寻找最有效的制度。这就要求政府的主要活动从直接参与和积极运作转到设计良好的经济制度和法律体系上来，才有可能在经济全球化背景下吸引国外投资，赢得政府制度的比较优势。并应从传统的强调“中国特色”转向重视融合国际规则体系，构建最有效的政府制度体系。强化政府制度责任意识，对制度进行有效的设计、执行和监督，建立责任政府，正可以有效解决这一问题。

（四）确保生态发展平衡

生态危机已向我国社会经济发展提出了巨大挑战，以生态建设和管理促使社会发展与生态之间的平衡已成为我国社会经济发展的关键。研究表明，我国环境污染的不完全经济损失大约相当于当年GDP的2.1%-7.7%；生态破坏的经济损失大约相当于GDP的5%-13%，两者之和大约为7%-20%［4］。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出：发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全［5］。我国的社会经济发展在很大程度上牺牲了生态环境保护，是对下一代的透支。严重的生态失衡要求政府必须正确把握经济发展与生态平衡之间的关系。

就生态当前现状与未来发展而言，强调政府制度责任有利于政府承担起教育责任，开展环境教育树立起生态新理念；有利于政府承担起引导责任，调整环保政策引导循环经济新模式；有利于政府承担起管理责任，完善管理体制促进环境治理新进展。

参考文献：

［1］［美］道格拉斯・C・诺斯．经济史中的结构与变迁［M］．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994．

［2］Ronald Coase.The institutional structure of production ［J］.American Economic review. May,1992.

［3］引自王玉明．论政府的制度创新职能［J］．中国行政管理，2001，(5)．

［4］过孝民．环境污染和生态破坏的经济损失［M］．北京：社会科学文献出版社，2004．58．

［5］国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定［DB/OL］．人民网，2006-02-14．