青海特殊贫困成因与扶贫开发探索

内容提要：青海是贫困问题突出、少数民族众多的省份。72万平方公里的土地上，世居着汉、藏、回、蒙、土、撒拉等民族的562.67万人民，少数民族(264.34万人)人口占46.98%。消灭贫困不仅关系到各民族之间的团结和睦，而且关系到改革的成败和国家的长治久安。近年来，在各级政府的高度重视及各部门的共同努力下，扶贫方面做了一些大胆的实践与探索，并取得了一定的成绩，但也存在一些突出问题。为此，本文针对青海特殊贫困成因，分析扶贫工作中存在的问题，并进一步探索今后扶贫开发的新思路。

关键词：青海；特殊贫困成因扶贫开发

中图分类号：F127.44　文献标识码：A　文章编号：1003－4161(2011)03－0141－05

青海有25个县是扶贫开发重点县(15个国定贫困县和10个省定贫困县)，占全省46个县市总数的54.35%。按照2000年的扶贫标准(绝对贫困：农区625元、牧区800元；低收入贫困：农区800元、牧区1000元)，青海贫困人口从2000年底的197.7万人减少到2009年底的59.52万人，9年减少贫困人口138.18万人，年均减少贫困人口15.35万人。但是从2010年开始，结合国家扶贫政策的调整，青海省根据农牧区当前实际经济状况，贫困标准调整为：农区为1300元，牧区1500元，依据此标准2010年全省农牧区扶贫开发对象增至138.36万人(农民104.36万人，牧民34万人)占全省农牧民总人口(2010年372.02万人)的37.2%，远远高于全国贫困发生率3.8%的平均水平。

一、青海特殊贫困的成因

(一)自然环境差

青海是青藏高原的一部分，位于青藏高原东北部，全省平均海拔在3000米以上，自然环境严酷，极度缺氧，空气含氧量仅为海平面的60%－70%；气候寒冷，年均气温-5－8℃，个别地区最低气温达40℃以下；无霜期短，海东地区农作物生长期为90－120天，青南及三江源等地仅为60天。东部农业区处于黄土高原和青藏高原过渡地带，半砂半土的湿陷性黄土，纵向垂直节理发育，遇雨则流失，遇旱则无收，水土流失、泥石流、滑坡等频发，黄土塬被切割的支离破碎，千沟万壑，干旱缺水，水土流失严重，农业用地中干旱地占70%以上，有灌溉条件的面积不到30%；柴达木盆地区极为干旱，是全国最干旱的区域之一，整体呈现出荒漠化地貌；三江源、青海湖生态区以及高寒牧区雪线急剧上升，地下水位下降，草场退化沙化，约3600万公顷天然草场面积中可利用面积为3160万公顷。同上世纪70年代相比，目前单位面积产草量分不同区域下降了30%－80%。全省成片沙漠化面积约1600万公顷，占青海总面积的22%，并有逐年扩大的趋势，使农牧民生存空间越来越小。特殊的地理环境和恶劣的自然条件使青海成为全国农牧业生产条件最差的地区，由此导致贫困的概率在30%以上。

(二)自然灾害频发

自然灾害是导致青海贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的一个重要原因。

由于气候条件恶劣，旱灾、雪灾、风雹、低温冷冻、洪涝、地震、地下渗水、山体滑坡、病虫害、鼠害等频繁发生，而且灾害多发生在贫困地区和连灾区，如民和、乐都、互助，共和、门源、都兰、乌兰、天竣、德令哈、玛多县的部分地区已连续三年遭受干旱和冰雹灾害，并且灾害带有很大的毁灭性，在通常年景下，农业区年受旱面积在13万－20万公顷之间，雹灾面积在3万－6万公顷之间，轻则减产减收，重则颗粒无收，粮油等农作物的产量较低；牧业区发生一场雪灾，会导致80%－90%的牲畜死亡，70%－80%的牧民数日内变为无畜户，居住在青海干旱山区的农民或高海拔地区的牧民，可以说是全省乃至全国最穷最苦的农牧民。据2009年初青海省农调队对2400户农牧户的调研，有1239户认为自然灾害是制约当地农村牧区经济发展的主要因素，占调查户的50%。2010年“4.14”玉树7.1级地震中，2698人遇难，270人失踪，受灾面积35862平方公里，受灾人口246842人，灾害造成直接经济损失近3亿元。正如一首民谣所形容的那样，“五年一小灾，十年一大灾，五年三年灾、三年两头灾”是青海自然灾害频繁的真实写照，很多地方陷入了灾害一恢复――灾害的苦涩循环之中。

(三)经济结构单一

由于受地理、气候的制约，农牧业自古以来是青海广大农牧民从事的主要产业，农村二、三产业比重很小，乡镇企业起步晚，发展速度慢且效益低。2010年青海省农村住户抽样调查数据显示，按产业收入构成，第一产业占调查户家庭经营收入的82.73%、第二产业占调查户家庭经营收入的2.16%、第三产业占调查户家庭经营收入的15.11%，第三产业增长主要靠行政、事业单位财政转移性收入和工资支出拉动。具有较大增收潜力的油菜籽、马铃薯、蔬菜以及制种业由于产业化发育程度低，缺乏技术支撑和加工产业带动，效益未能发挥。畜牧业的发展也由于高寒缺氧等的限制，引进推广难以进行且成本极高，风险极大而止步不前，饲养技术落后，经济价值不高，未能给农牧民群众带来明显的经济效益，尤其是畜牧业赖以发展的草场资源未得到很好的生态保护，使得优质草山逐渐退化殆尽，靠山饲养牧畜的前景越来越窄，严重阻碍了规模化发展。经济结构的失衡使农牧民的收入增长缓慢且劳动力转移的途径十分有限。

(四)基础设施滞后

自2000年实施西部大开发以来，国家财政和地方财政向青海投入了不少建设资金，但由于绝大部分地区处于大山深处或高海拔地区，恶劣的地理、气候条件和脆弱的生态环境，造成农牧业生产基础设施投入极高，运行成本高，滞后的状况并没有大的改变。具体表现在：一是人畜饮水困难，水利设施年久失修老化严重。2009年三江源地区和环青海湖贫困地区仍有84.6万贫困人口、426万头(只)牲畜饮水困难，循化县能正常供水的77处人饮工程中，60处供水点水污染严重，设备简陋，导致饮用水质低劣，存在严重的人畜饮水困难和健康侵害；二是道路、电力建设严重不足。目前，三江源地区和环青海湖贫困地区仍有592个贫困村不通电，288个贫困村不通公路，已通电和通路的行政村，也因缺少电网、公路维护费，通行能力差；三是通讯落后，信息不灵。不通电话的比率为36.4%，不能接受电视节目的比率35.8%，省定贫困县80个村中的情况更为突出。由于青海农村牧区基础设施严重滞后的影响，农牧业生产还未摆脱靠天吃饭的局面，农牧业生产季节性特征明显，基本为一年一熟，劳动力、土地资源的生产率极低。

(五)农牧民综合素质低

青海省农村住户抽样调查资料显示：2010年，在全省贫困地区劳动力中，文盲半文盲人口比重高达20.48%，是全国平均数6.3%的3.25倍，小学文化程度比重为39.39%，是全国平均数25.8%的1.53倍，

在劳动力中曾受过培训的人数占10.4%，当年外出打工(自发、亲戚朋友介绍为主)的占24.6%。这样低素质的劳动者与全国平均水平相比是不可言及，较低的劳动力素质，所带来的问题是综合性的，使农牧民掌握和使用适用技术的能力差，多数农牧民只懂得从事简单的种养业，对其他的劳动技能一无所知或知之甚少，科技知识普及推广难，使他们无法开辟增收门路。由于无知，在贫困地区，有许多的大龄男性青年找不到对象，存在有近亲婚配，造成一定数量的残疾人口。缺文化导致观念落后，观念落后是贫困的根源，贫困地区不少农民对市场观念等新观念接受慢，甚至至今市场经济还很不习惯，他们一贯视农为本，宁愿守着土地受穷，也不愿冒险出外经营产业；许多农民听天由命，消极悲观，缺乏信心和勇气，把希望寄予“老天爷”风调雨顺；依靠国家支持，观念保守，甘愿受穷。

(六)社会发育严重滞后

青海深居内陆，绝大多数农牧区山大沟深，地广人稀，农牧民与外界的联系很少，基本处在与世隔绝的多重封闭状态中，加之特殊的历史、文化等原因，导致农村牧区社会发育程度非常低，新中国建立前夕仍然停留在浓厚部落制残余的封建社会。到目前牧业区不少牧民仍逐水草而居，畜均占有围栏草场不到O.5亩；农区很多农民基本上是靠天种植。社会发育迟缓和传统的生产生活方式，使农牧民抵御贫困风险的能力极弱。区位劣势非常明显，基础设施缺乏，远离商品大市场，使青海农村牧区的市场交易成本极高，小规模的家庭分散经营又难以适应大市场的需求，由此导致贫困群体的弱势地位更加突出。

二、扶贫开发工作存在的突出问题

根据党的十七大报告提出的在2020年基本消除绝对贫困人口的目标要求，力争每年实现18万贫困人口稳定脱贫，到2015年力争使80%的贫困人口实现脱贫，贫困地区农牧民人均纯收入增长10%以上，对青海来讲难度仍然很大。

(一)投入资金不足制约了经济发展

财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方配套资金，地方政府按不低于中央财政安排资金额度30％的比例落实配套资金。根据《青海省扶贫开发规划，(2003－2010年)》，2003－2010年青海省2453个贫困村实现基本解决温饱，共需扶贫资金68亿元(其中60%为扶贫贴息贷款)，年均需8.5亿元。截至2009年，全省累计投入各类扶贫资金58.75亿元，年均6.5亿元。与《规划》相比，每年缺口2亿元。同时由于地方财政自给率低，维持正常运转还需要中央政府的转移支付，更谈不上支持扶贫开发，如2010年青海省地方一般预算收入只有110.21亿元，财政一般预算支出却高达743.40亿元。扶贫开发没有中央财政资金的足额支持以及地方财政的配套资金，扶贫项目无法落实和实施，扶贫开发规划中的各项目标也就无法实现。

(二)扶贫开发支柱产业少

贫困地区支柱企业数量少、规模小、实力弱，缺乏对贫困群众的辐射带动能力和资源的有效配置。截至2009年，青海50家扶贫龙头企业中经国家认定的扶贫龙头企业仅10家，生产规模和档次远不能适应产业化发展的需要，带动作用不强，如循化县仙红辣椒公司年收购加工590万公斤红辣椒，而全县年生产辣椒2200万公斤，该公司仅消化了产量的1/4；产业化基地建设相对落后，无论是规模、质量及效益，均不能与贫困乡村资源特点相适应，未形成优势产业格局；产前、产中、产后社会化服务体系不完善，服务内容单一，覆盖面小。产生这些问题的主要原因是产业化扶贫龙头企业的职责、权利、义务和支持标准不明确，没有统一的产业化扶贫规划，难以形成贫困农牧户、龙头企业、基地之间风险共担、利益共享的利益共同体。

(三)特殊群体贫困发生率高

青海省从1986年有组织、有计划地开展大规模开发式扶贫，至今有20多年的历史，对农村贫困人口大幅度减少、贫困地区生产生活条件明显改善起到了决定性作用。因为开发式扶贫有利于激发贫困人口摆脱贫困的主动性和积极性，使他们克服依赖思想，提高自身的经济发展能力。但是，开发式扶贫只是对有劳动能力的贫困农户有效，而对于因缺少甚至丧失劳动能力的特殊群体(残疾人和生活没有保障的人口)来说，则是难以奏效的。这部分人群贫困发生率高，而且占贫困人口的比例在不断上升，成为我省新阶段农村贫困的又一个新特点。据省残联提供的资料，2009年，青海农村残疾人口达30万，占农村总人口的9.1%，占农村贫困人口的51%。其中有2.68万是农村绝对贫困人口，4.4万是相对贫困人口。据统计，有近40%的残疾贫困人口生活在国定贫困县中，由于残疾造成劳动力短缺，使家庭贫困的可能性大大增加，同时又由于贫困地区公共卫生条件差，公共医疗服务设施落后，增加了致残的可能性，造成了越病越穷，越穷越病的恶性循环。

(四)生态性区域扶贫开发难度大

青海生态性区域是指三江源生态保护区、青海湖自然(湿地)保护区、可可西里保护区、隆宝保护区。其中三江源生态保护区是世界上海拔最高、面积最大的高原湿地生态系和影响范围最大的生态调节区，已列为国家生态重点保护与建设区。由于该区灾害性天气频繁，连年干旱严重，草地急剧退化，尤其是暴雪灾害虽发生率不高，但危害甚大。据气象资料统计，年平均积雪天数为20－143天(称多县)，冬春季节，若遇24小时降雪超过4毫米以上，就会造成雪灾，引起大批牲畜死亡，使大部分牧民变为少畜户或无畜户，致使贫困发生率高达40%－70%，居高不下。与此同时，三江源生态保护区、青海湖自然(湿地)保护区、可可西里保护区因保护与建设需迁移和转产转业项目扶持的牧民共有8万余人(包括核心区实施退牧还草生态保护和建设工程的5.57万生态移民)。其中，三江源生态保护区需长期扶持发展后续产业的近7万人，青海源自然(湿地)保护区需异地安置和转产转业1.59万人。由此增加了扶贫开发难度。

(五)劳动力培训转移投资不足

2006－2009年，青海省累计投入劳动力培训转移资金2000万元，年均投资500万元。从近两年的实际看，每培训转移1名劳动力一般需要投入资金1500元，一些技术含量要求较高的汽车驾驶、建筑工、电焊工等的技能培训需投入资金2500元。而目前每培训1名能拿到“技能培训证书”的学员，投入仅为400元。培训转移经费严重不足，人均费用偏低，培训内容单一，培训时间短。尽管国家对劳动力培训转移的资金投入在逐渐加大，但对贫困农牧区近百万的富余劳动力，现行的投入是远远不够的，加之缺乏一套自上而下的完整的劳动力培训规划和运用机制，在培训项目和经费管理上存在部门分割、各自为政现象，难以瞄准贫困劳动力和发挥整体效益。

(六)各级扶贫机构职责不明确，人员经费配备不足

青海省15个国家扶贫开发工作重点的扶贫开发办

公室有7个没有单设，与民政局或农业局合署办公，机构设置、人员编制、经费保障不适应新阶段扶贫开发工作的需要。国家扶贫开发工作重点县扶贫开发办公室工作人员最多的仅8人，最少的只有4人。海东地区6县中有5个是国家扶贫开发工作重点县，而地区扶贫开发办公室只有2名工作人员。大部分县扶贫开发办公室工作经费严重不足，个别县扶贫开发办公室甚至没有工作经费，许多县级扶贫开发办公室没有微机、传真机等必需的办公设备，直接影响到扶贫开发工作正常开展。

三、完善扶贫开发工作的措施和建议

(一)进一步加大资金投入，加强、基础设施和生态环境建设

只要有了投入，加上不断完善的措施，就可不断地改善青海农村的基础设施条件和生态环境，达到资源永续利用，走可持续发展之路的目的。要千方百计增加投入，加强基础设施建设和生态环境建设，积极推进筹资、融资体制改革，不断完善筹资外部环境形成投资主体多元化。建立支农资金管理制度，把有限的资金集中起来使用，重点扶持龙头企业和产业基地；设立产业化发展基金，把政策性贷款、财政贴息金、中央支农的专项资金、贷款等用足用活；开拓国际资本市场，引进国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、政府间贷款和各种商业贷款。主动寻求与国外境外的财团、客商、公司合作，把外商的资金、技术、设备引进来。积极实行优惠政策，扶持龙头企业，对新办的龙头企业在计划立项、项目审批、工商登记等方面采取优先政策，优先办理有关手续。本着“放水养鱼”涵养税源的原则，在税费方面给予缓征减征、先征后退或免收的优惠。对农牧业产业化组织的用地、用水、用电实行最低限收费，对开办初期产业化组织实行优惠的税费政策。抓住国家大幅度增加对农业基础设施建设投资的有利时机，认真做好农业项目建设，争取一批，落实一批，储备一批，积极向上申报水利工程项目、农田基本建设项目、以工代赈项目等，加大项目的跑办力度，尤其对基地建设项目和农业发展项目，要盯住、盯死，千方百计得到国家的支持，争取更多的项目资金落实到位。

(二)进一步探索产业化扶贫新途径

力争产业化扶贫龙头企业每年直接和间接带动10万人增收。按照“选好产业抓扶贫，搞好扶贫兴产业，振兴产业促致富”的思路，扶持贫困地区发展特色优势产业，走扶贫产业规模化、基地化、标准化、专业化、品牌化的扶贫产业发展道路，努力实现农牧业增效、贫困农牧民增收、产业化扶贫龙头企业实力增强三大目标。突出扶持参与省政府确定的十大农畜产品生产基地，通过土地草场入股、农牧民参股、承包经营、“一村一品”等多种方式，加快贫困地区产业结构调整和产业化进程，引入生产技术和标准，实现种、养、加、产、供、销一体化产业经营、标准化生产，建设扶贫开发特色产业基地。增加产业扶贫项目贷款，财政贴息资金规模，加大对扶贫龙头企业的扶持力度。建立竞争淘汰机制，严格龙头企业申报程序，对挂牌扶贫龙头企业的带动效能实行年度考核，公示公告，动态管理，做到有进有出。积极鼓励和大力支持发展贫困村各种专业协会、专业合作社、中介组织、经纪人队伍等专业经济合作组织，从而形成“公司型的村班子、经理型的村干部、员工型的村民”。

(三)进一步抓好两项制度有效衔接政策落实

在当前形势下，既要继续坚持开发式扶贫工作方针，加大农村扶贫开发工作力度，不断减少低收入人口，提高贫困人口素质，改善贫困乡村生产生活条件，巩固提升扶贫开发成果，又要不折不扣地落实好农村低保政策，使农村特困群体真正享受到国家最低生活保障的阳光雨露。随着我国农村最低生活保障制度的全面建立和农村扶贫标准的提高，我国农村的扶贫开发已进入“开发扶贫与救助扶贫”两轮驱动的新阶段。青海省农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作在2009年泽库县试点的基础上，2010年又在14个国家扶贫重点县扩大试点，此次在确定农村低保对象时切实做好了调查摸底工作，准确掌握了农村低保对象家庭的年人均纯收入情况及家庭劳动能力人口情况。下一步的工作应是区分可扶持家庭和不可扶持家庭，对有劳动能力和发展潜力的低保对象家庭，在享受低保金的同时，积极协调落实扶贫开发政策扶持；对不可扶持的特殊困难家庭实施重点救助，真正实现应保尽保，应扶尽扶。

(四)加大异地扶贫开发力度

将异地扶贫开发列入工作重点之一，从政策和资金上给予大力扶持。目前生活在自然条件十分严酷的高寒牧区、干旱山区、沙漠化地区的20万贫困农牧民需要异地安置，对其需从近期开始列入规划，抓紧实施，安排一部分人发展生态产业，一部分人搞设施畜牧业，更多的人实行转移、转产，以达到既解决贫困农牧民的生计问题，又改善生态环境的目的。加大退耕还林还草和生态移民扶持力度建议延长退耕还林还草和生态移民扶持政策时限。给农牧民群众一个休养生息的机会，并适当提高退耕还林还草和生态移民补助标准。同时，用政策引导移民向城镇转移，转移要有一定的过渡期，为移民群众继续从事一定规模的种植业和养殖业提供空间和条件，逐步发展二、三产业，以实现可持续发展。提高省内移民搬迁房补助标准，参照三江源生态移民建房补助标准，按实际需要，省内移民挺建房补助每户应提高到1万－1.5万元，以达到“搬得出、有产业、能致富”的目的。

(五)加大贫困农牧民培训与转移力度

制定全国统一的贫困农牧民培训与转移实施主体和相关部门职责的具体政策，实施“雨露计划”，以与“阳光工程”相区别；制定贫困地区劳动力培训转移的优惠政策，经过“国务院扶贫办劳动力转移培训示范基地”培训的农民工，由基地发给全国认同和通用的就业资格证书，并在养老、失业、医疗等社会保障及子女就学等公共服务和合法权益保障等方面给予优惠；在加大劳动力培训转移投入力度的同时，给西部欠发达地区切块下达专项的贫困地区劳动力转移培训经费；提高劳动力培训转移的标准。应将农牧民实用技术培训投资标准确定为每人400－500元，劳动技能培训投资标准定为每人l500－2000元。

(六)加强各级扶贫机构和队伍建设

鉴于扶贫开发工作的长期性、复杂性和艰巨性，建议进一步强化扶贫开发机构的设置。将扶贫开发办公室列入政府机构序列，理顺工作关系，赋予各级扶贫开发办公室与扶贫开发目标任务相一致的职能，从根本上解决各级扶贫开发机构设置不健全，职责不明确，人员编制少和办公经费严重短缺等问题；并采取多种形式，加大对各级扶贫队伍的培训力度，不断提高其综合素质。

数据来源：

(1)青海省扶贫开发办公室

(2)青海省发展改革委员会

(3)中国统计年鉴(2000－2009年)

(4)青海统计年鉴(2000－2010年)

(5)中国民政统计年鉴(2000－2010年)

(6)青海民政统计年鉴(2000－2010年)

(7)中国农村贫困监测报告(2007－2009年)

(8)青海省农村住户抽样调查资料(2010年)国家统计局青海调查总队2011.2

基金项目：本文为国家社会科学基金项目“和谐社会视角下的青海藏区农(牧)区最低生活保障问题研究”(批号：10XJYOll)的阶段性成果。

参考文献：

[1]《财政扶贫资金管理办法》(财农字[2000]18号)

[2]财政厅农牧处课题，青海省扶贫管理问题研究[J]，2003，(10)

[3]李凤荣，青海省贫困人口成因及扶贫措施探讨[J]，攀登,2007，(02)

[4]朱万，青海农村贫困问题简析[J]，青海统计,2009，(01)

[5]孙发平，青海省扶贫开发思路、目标及对策[J]，青海社会科学,2010，(01)

[6]白金香，对加快民和县扶贫开发的几点思考[J]，攀登,2010，(05)

[作者简介]李凤荣(1962－)，女。青海大学财经学院财政金融系教授。研究方向：财政理论与政策。

[收稿日期]201l－02－18