中国乳制品安全规制问题研究

摘要：随着经济的发展，中国乳制品的需求量一直在增长，乳制品慢慢成为人们的必需品。乳制品的质量安全很重要，但是我国频繁发生安全事故。中国对乳制品安全采取了规制措施，不过存在着规制失灵的现象。本文针对规制这一问题进行研究，分析中国乳制品安全规制的问题、失灵原因，从规制机构、规制立法、规制进入制度、问责制度这四方面提出对策建议。

关键词：乳制品；规制；法律法规

一、引言

随着人们生活水平的不断提高以及对乳制品的意识逐渐增强，乳制品越来越受到人民群众的青睐，在市场上所占的份额越来越大。乳制品的消费对象不再只是针对婴幼儿，而是大众群体。因此，乳制品的质量关系到千家万户的生命安全。但是，随着乳制品行业的不断扩大，安全问题也越来越多。2003年发生了“广州结核奶”事件，2004年发生了“大头娃娃”事件，2008年发生了“三鹿奶粉”事件。乳制品的不安全危害了消费者的健康安全，危害了社会的稳定。因此，这一问题在社会中非常重要，研究乳制品安全规制问题具有现实意义。

二、中国乳制品安全规制存在的问题

1、规制机构协调不好

为了保证乳制品的质量，中国设立了乳制品监管机构。监管部门主要有食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部。我国的乳制品监管模式是多部门监管模式，几个部门共同监督乳制品安全问题，各个部门有各个部门的职责。但是，这些部门之间不能很好地沟通协作，都是相互独立地完成事情，而且对于某些环节，职责划分不清，缺乏沟通会明显降低规制的效果。在这一方面，规制做的不好。

2、检测设备落后

与外国相比，中国的乳制品行业发展得很晚。我国并不具备自主研发先进检测设备的能力，许多优良检测设备都是来自外国。长期以来，我国用的设备非常陈旧，因此，有的安全问题检测不出来。

3、法律法规不完善

随着乳制品行业的兴起，中国慢慢出台了相关的法律法规，这些法律法规从乳制品质量管理、加工设备、饲养奶牛等多个方面进行了规定。乳制品行业的产业链条很长，中国的法律法规不是很完善，有些环节没有相关法律法规的规定，这些环节法律的缺失往往会使得乳制品发生安全隐患。中国还没有形成一套完善的有关乳制品方面的法律法规体系。

4、执法力度不严

中国的确有法律条文规定生产、销售假冒伪劣产品的处罚，但是这些处罚都是比较轻的，只是一些轻微的罚款。这样的处罚并不能警示违法者，有些违法者宁愿冒着风险继续造假。但是在欧美发达国家，生产销售假冒伪劣产品会遭受到几十万、几百万甚至上亿的处罚。因此乳制品企业都不敢弄虚作假，以免负担沉重的造假成本。此外，中国一旦发生了乳制品安全事故，就会有许多媒体对其频频报道。执法人员受到了舆论的压力，只好开始检查严查乳制品安全问题，这个时候违法人员会暂时收敛他们的行为。随着时间的流逝，媒体的报道会逐渐淡出人们的视线，执法人员的检查力度也会逐渐减弱，违法人员又会开始活跃起来。

三、中国乳制品安全规制失灵的原因

1、规制机构设置不合理

中国虽然设立了一些规制机构监管乳制品安全问题，但是设置的原则不够细致，仍然存在许多盲点。我国的乳制品监管模式是多部门监管模式，有些乳制品环节由几个部门同时监管，每个部门的职责划分不清，这样就会出现监管部门之间发生矛盾的现象，会使得部门之间做事不协调。而有些乳制品环节没有一个部门监管。规制机构设置的不合理会使得规制失灵，乳制品存在安全隐患问题。

2、地方保护主义

地方政府机关非常看重当地的经济效益和GDP，因此地方政府在对乳制品进行安全规制的同时，还会考虑到经济利益，对乳制品企业进行地方保护。三鹿奶粉事件曝光的时候已经有几千个“结石宝宝”存在，这就代表这个事件已经发生了一段时间，但是一直都没有在公众面前呈现，政府一直在为乳制品企业隐瞒着，直到最后事件一直在扩大，到了无法挽回的地步，事件被媒体曝光。

3、规制立法缺陷

乳制品产业链条比较长，包括奶牛养殖户、奶站、乳制品生产企业、流通企业、销售企业等等。但是我国的法律并没有对这个链条的每个环节都有详细规定。而且，规制立法对规制对象的约束程度不同。例如，乳制品安全规制方面的法律有关被规制者的法律规定很多，但是关于规制机构的相对来说少很多。此外，中国对于执法力度方面的立法也没有很严格，因此执法人员也不会认真地执行任务。

4、供给不足

中国是一个人口大国，乳制品的需求量非常大。我国存在着乳制品供给不足的现象，那么有些企业为了抢占市场就不顾一切只追求产量而不追求质量。如果加大规制力度，必然要提高企业进入乳制品行业的门槛，这样合格的乳制品会变少，不能满足人们的需求。因此供给不足限制了规制机构的行为，也限制了国家执行非常严格的质量标准。

四、完善乳制品安全规制的对策建议

1、规制机构改革

中国乳制品监管模式是多部门监管模式，规制机构之间应该协调好彼此的职责，每个部门划分清楚自己所监管的对象。像美国的食品监管模式就是多部门监管模式，每个部门有明确的监管对象，监管对象是按照食品种类划分的，有明确的乳制品监管部门，因此美国虽然是多部门监管模式，但是在乳制品监管这方面做得很好。

2、完善中国乳制品安全规制法律法规

中国乳制品安全规制法律并没有针对乳制品产业链条的每一环节，有些盲点区域没有法律的约束，大大影响了规制效果。另外，中国应制定法律法规加大对违法者的惩罚力度，这方面可多借鉴外国的经验。在英国、美国，如果企业生产的产品出现了人命，按照法律规定，企业将会面临巨额的赔款甚至有倒闭的可能。因此企业都不敢冒赔偿及倒闭的风险，他们自身会加大对产品的监督。

3、加严乳制品安全规制准入制度

中国乳制品行业进入门槛的标准很低。2012年1月，在对中国乳制品企业的生产许可证复查之时，检查机关查出了近乎百分之五十的乳制品生产企业不合格。这就证明，当初审批机构审查的不严，我国许多乳制品企业不应该进入到市场。因此，审查机构在进行审查时，要加严审查的内容，要专业化地对待每一条审查标准，只要有不符合标准的，就不能让企业通过。

4、建立乳制品安全问责制度

问责制度是十分重要的一项内容，它可以约束规制人员的行为，让规制人员重视规制工作，提高规制的效率，有利于实现规制目标。三鹿奶粉事件曝光后，因为问责制度的存在，三鹿集团的董事长以及一些地方官员都要为这起事故负责，接受制裁。有些规制人员或规制机构会考虑到后果，而对乳制品安全进行把关。（作者单位：江西师范大学）

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