民族地区社会管理立法研究

【摘要】学术界关于民族立法和社会管理立法的研究较为多见，但关于民族地区社会管理立法的研究较少。创新民族地区社会管理立法要从民族立法和社会管理立法中吸取营养，同时又要结合民族地区社会发展的实际，强调民族性、地域性特点，立足民族地区弱势群体的利益，加强民生立法。本研究从社会管理的概念、民族立法与社会管理立法等方面梳理了有关文献资料，并指出研究中的不足，以期为下一步民族地区社会管理立法研究提供有价值的学术参考和依据。

【关键词】民族地区；社会管理；社会管理

立法立法是国家权力的重要组成部分，其设置是否科学、行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利，都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。民族地区社会管理立法是民族地区社会管理法治化的前提和基础，是民族立法工作的一个重要内容，是加强民族地区社会管理的依据和保障，也是民族地区社会建设领域的一项基础工作，对于解决民族地区社会问题，推进民族地区依法治国进程，促进少数民族地区社会发展具有重要意义。梳理当前众多学者对民族地区社会管理立法的相关研究，能使我们更加清晰地掌握民族地区社会管理立法的研究现状，探索出符合各民族地区实际的社会管理立法之路。

一、社会管理的概念

在探讨民族地区社会管理立法之前，需要对社会管理的概念进行明确，有助于界定社会管理立法的内容和范围，为民族地区社会管理立法提供理论基础。邓联繁（2013年）指出社会管理概念是社会管理立法必须面对的一个问题[1]。学术界普遍认为社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动[2]。社会学家郑杭生指出：“社会管理应有广义和狭义之分，广义的社会管理指整个社会建设和管理，包括经济、政治、思想文化和社会生活四个子系统在内的整个社会大系统的建设和管理[3]。风笑天、张小山、周清平（1999年）认为：“所谓社会管理，就是把社会看作一个有机整体，通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段，使社会系统协调、良性运行的过程”[4]。风笑天等人的“社会”也是广义的，它涵盖了人们社会生活的各个领域。由此可见，学术界关于社会管理概念的界定主要立足系统理论，涵盖整个社会系统的各方面，因而形成社会管理广义概念的普遍共识。狭义的社会管理主要指与经济、政治、文化各个子系统相并列的社会子系统的管理。笔者认为，在社会急剧变迁和市场经济深入发展的社会转型期，为适合社会管理模式的转型，狭义层面的社会管理之义更符合社会转型的时代要求。社会管理应着重解决当前人民群众最关心的、与人民群众利益密切相关的诸如就业、住房、社会保障、收入分配、医疗、教育、交通、公共安全等民生问题。民族地区指少数民族自治地区，民族地区社会管理立法应以狭义的社会管理概念为指导，因为狭义的社会管理的范围和内容更为具体和明确，为民族地区社会管理立法界定了方向与范围，也使民族地区社会管理立法具有操作性和针对性。研究表明，当下立法文本中的社会管理概念变更滞后于社会管理创新的实践，因而民族地区社会管理立法要密切关注社会治理研究动向和社会事务管理实践，以促进民族地区社会管理立法的科学性和有效性。民族地区社会管理立法，可以借助社会学、管理学、民族学中社会管理的概念来深入剖析民族地区现有立法中的社会管理概念，这是创新民族地区社会管理立法的关键。

二、民族立法与社会管理立法

民族地区社会管理立法属地方社会管理立法的范畴，指在民族自治地区的社会管理领域中具有立法权的国家机关依照法定程序，在法定职权范围内制定、修改、废止有关处理民族地区社会事务的法律法规和相关政策的规范性活动[5]，使民族地区社会管理有法可依，为促进民族地区社会良性运行与协调发展提供法律依据。学术界从社会学、政治学、管理学、经济学、民族学和法学等学科对社会管理立法进行了广泛的研究，杨宗科（2011年）指出创新社会管理应当首先创新社会管理的立法机制，包括建立健全社会管理立法的评估机制、完善立法供求的整合机制、创新立法动力的引导机制、完善立法决策的民主机制[6]。邹世允、尚洪剑（2013年）指出社会管理立法相对于其他领域的法律规范，有着更为突出的地域性立法要求；社会管理立法不仅需要国家立法作为强有力的支撑，也需要与地方经济发展的步伐和策略相互协调[7]。由此可见，社会管理立法有明确的内容范围和地域范围。贾宇（2013）指出创新社会管理，需要对既有的社会利益做出新的调整，必须通过优化法律制度的方式有序平稳地完成，改善大众民生，促进平衡合理的社会结构早日形成[8]。关于民族立法研究，取得了许多重要成果，主要表现在民族经济立法、民族教育立法、民族民间文化保护立法、完善散居少数民族立法、西部大开发与民族区域自治立法等。其研究视角主要立足于民族立法与民族政策关系、民族立法自治权、民族立法体系、民族立法观、民族立法的问题、城市民族立法、社会管理创新立法、少数民族习惯法与民族立法等。如文晓波、郎维伟《民族立法与民族政策关系》（《人民论坛》2014年第12期）[9]；杨芳《我国民族自治地方立法自治权的实践与思考》（《长春教育学院学报》2011年第11期）[10]；刘振宇《我国地方民族立法体系述评（《满族研究》2011年第4期）[11]；胡纪平、彭建军《民族自治地方立法存在的问题及原因分析》（《中南民族大学学报•人文社会科学版》2008年第6期）[12]；潘志成《少数民族习惯法与我国民族立法的完善》（《民族论坛》2012年第6期）[13]等等。如民族立法自治权与民族立法原则的研究，学术界已明确民族地区立法权限和民族立法原则，民族自治地方立法作为我国地方立法的一个重要组成部分，其立法权限有别于一般行政区、经济特区和特别行政区，民族自治地方立法享有程度不同的自治权、变通权和补充权。刘新瑞（2009年）指出：“民族地区立法要遵遁宪法原则、法制统一原则、民主立法原则和科学立法原则，少数民族地区要结合地区特点和民族特点灵活加以运用”[14]。田玉华（2010年）指出：“加强民族地方立法要坚持法制统一与民族特色相结合的原则，坚持国家整体利益与自治地方局部利益相结合的原则”[15]。也有部分学者立足具体区域来探讨民族立法的问题，如杨春华（2014年）针对贵州民族地区的立法工作，他认为贵州民族地区立法动力不足，缺乏科学的立法选项机制，缺乏地方性和民族性；提出要加强民族地区立法的理论研究，规范程序立法，找准立法工作的着力点，扩大公民有序政治参与[16]。王飞、吴大华（2014年）进一步指出贵州省民族自治地方立法需加强调研，做好立法规划，完善立法程序；突出民族特色和反映地方特点，提高立法质量，实现务实管用；用足立法权限，加强民族自治立法的制定、修改或废止，注意适度超前，增加社会效益[17]。刘玲（2012年）立足陕甘宁边区民族立法实践，提出陕甘宁边区民族立法的理论、政策和现实依据，充分肯定了新中国成立以来陕甘宁边区民族立法的历史地位及其影响[18]。田玉华（2010年）以湘西土家族苗族自治州为例，指出加强民族自治地方经济立法，为经济发展保驾护航；加强民族自治地方文化立法，为民族文化传承提供有利条件；加强民族自治地方社会立法，为地方社会建设提供重要保障[15]。关于民族地区社会管理法治化建设方面的研究，华南理工大学张帆（2013年）在其博士论文《我国多民族地区社会管理法治化建设研究——以贵州省为例》中指出民族地区社会管理立法滞后制约民族地区社会管理法治化建设进程，他以多民族特点的贵州省为例，对民族地区社会管理法治化建设问题进行了综合探讨。文中指出“民族地区社会管理立法比较薄弱，加强民族自治地方立法，健全民族立法的利益表达机制”。进一步指出“民族地区社会管理立法在地方法律法规体系中所占的比例普遍偏低，立法数量不够，质量不高，难以满足人们的现实生活需要；法律规范制度层级较低，公共投入少，保障水平低，尤其是流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等方面的立法明显滞后”[19]。市场经济是推动民族地区社会管理立法的基本动力，但现在民族地区社会管理制定、修订或颁布的有些法律法规还带有计划经济时代的烙印，影响社会管理的统一性、确定性和协调性，也不能满足人民群众的利益诉求。可见，社会转型期，随着市场经济、城市化的深入发展，社会改革的深入推进，利益格局的深入调整，民族地区各种社会矛盾和冲突的不断涌现，创新民族地区社会管理立法的研究工作任务紧迫。民族地区应随转型社会的发展，不断建立健全民族地区社会管理法律法规，为新形势下民族地区社会管理提供法律依据和保障。国内学术界关于民族立法和社会管理立法存在的问题的研究也比较多见，如冯昀，金海燕《民族自治地方立法问题刍议》（《满族研究》2008年第4期）[20]；李继扬《依法治国背景下民族立法存在的问题及完善》（《内江师范学院学报》2015年第9期）[21]；邹世允，尚洪剑《对我国地方社会管理立法问题的研究》（《辽宁师范大学学报•社会科学版》2013年第5期）[7]等等。归纳学者们对民族立法和社会管理立法研究提出来的主要问题是：授权立法的规定不一致，引起立法权的混乱，导致国家法制不统一；立法主体受到限制，立法人员素质有待提高；立法体系不完善，立法质量不高；官方立法占主导，社会各利益群体参与缺位；立法研究方面较为薄弱。而对于民族地区社会管理立法存在的问题较少人谈及，参考民族立法存在的问题，笔者认为民族地区社会管理立法存在数量少，立法体制不科学，管制色彩浓厚，民族性、地域性考虑欠缺，少数民族人口没有能够参与民族地区社会管理立法等问题。民族地区社会管理立法属地方社会管理立法范畴，既要避免地方社会管理立法的问题，也要避免民族立法的问题，应当从国家整体社会环境、国家相关部门的政策导向、具体的立法工作缺陷、民族自治地方的特殊环境等角度分析问题之根源[22]。国外关于地方社会管理立法方面的研究，同样要强调立法中“社会管理”概念的界定。美国法理学家博登海默在《法理学——法律哲学与法律方法》一书中谈到：“如果我们试图完全否弃概念，那么法律大厦就将化为灰烬”[23]。言论中说明加强社会管理立法，需要先澄清现有立法中社会管理之概念，不以现有立法中社会管理概念为基础来加强社会管理立法，难保社会管理立法的统一与权威。西方综合法理学家普遍认为立法工作的理论指导应来源于西方法哲学思想的历史考察，必须从价值、社会等因素综合解释法律制度，然后从人性论的理论预设和对于价值与社会因素的解释，这也是立法所追求的价值目标。国外对于地方社会管理理论的研究一般融合于社会管理理论研究之中，经历了传统公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论三个理论发展阶段[24]，这些理论对于我国民族地区社会管理立法工作有着重要的启示与指导意义。另外，西方的立法程序较为完备和详细，在信息公开、听证等环节有许多好的做法也值得我们借鉴。

三、研究述评

综上所述，目前我国关于社会管理、社会管理立法、民族立法和民族地区社会管理法治化建设等方面的研究取得了一些成果，积累了一些基础资料。尤其是民族立法的研究成果较为丰富，为民族地区社会管理立法提供了理论指导和经验借鉴。但民族立法与民族地区社会管理立法有差别，二者是普遍性与特殊性的关系。目前大多数学者在研究范围上关于民族地区大而全的立法研究，不能足以考证民族地区社会管理的立法问题。民族地区社会管理立法有其特殊性，民族立法的问题未必是民族地区社会管理立法的问题，但民族地区社会管理立法存在的问题同时也是民族立法存在的问题。民族立法大部分研究成果是从宏观和整体层面进行系统概括和总结，主要反映在民族立法的政策层面；同时，研究工作系统性差，探讨操作执行层面不足，忽视多学科多部门交叉研究与合作。基于立法角度对我国民族地区社会管理进行研究的成果还比较少，也没有形成统一的定论，尤其是对经济发展相对滞后的西部民族地区的研究是很有限的。民族地区社会管理立法折射出民族立法工作在解决民族地区社会问题法律法规与相关政策方面法制保障力度的薄弱与无力。民族地区社会管理立法并不等于民族地区政府把社会的方方面面都用法律管起来，不能管得过细、过死，只能管最重要的部分，要给生动甚至有创造性的社会生活留下足够的空间。在有些学者的研究中，把民族地区社会管理立法等同于地方社会管理立法也不科学，二者无论是立法的内涵，还是立法的外延都有明显的不同。在中华民族传统的民族文化影响和统一的政治体制下，民族地区社会管理立法体现了我国地方社会管理立法的一般规律，但由于民族地区独特的民族文化、地域环境、社会结构、社会政策等方面的诸多差异，而使民族地区社会管理立法呈现出特殊性。国外关于地方社会管理立法的理论分析是以西方国家的实际为出发点，同时带有明显的时代和社会形态的烙印，由于文化和社会背景的显著差异，西方的地方社会管理立法理论是否适用于解释我国当前深刻的社会转型期民族地区社会管理立法问题还有待进一步的探讨。

四、创新民族地区社会管理立法

（一）创新民族地区社会管理立法的理念

中共十八届四中全会明确提出了推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。民族地区社会管理立法关系民族地区整体立法工作，影响国家法治体系的不断建立与完善，影响建设社会主义法治国家的历史进程，因此，加强民族地区社会管理立法意义重大。邹世允，尚洪剑（2013年）指出地方社会管理立法需要地方立法机关创新立法理念，遵循立法规律，厘清立法重点，实现科学立法、民主立法[7]。民族地区社会管理立法的立法机关要创新立法理念，因此，社会管理创新是前提，而且是很有必要的，河北省人民政府法制研究中心课题组（2015年）提出：“需要从学理上重新认识创新社会管理主体、客体和方式，确立创新社会管理的基本价值导向，明确社会管理立法范围，协调各部门法之间的关系，把握地方创新社会管理的重点和难点”[25]。创新民族地区社会管理立法的一个方向就是在社会建设的大框架下开展社会管理[26]，适应创新社会治理新形势的要求，切实转变社会管理立法理念：从重从属性向重自主性转变，从重经济型立法向多样化立法转变，从重社会管理而轻社会建设立法向通过社会管理立法以促进社会建设转变。民族地区社会管理立法，要在尊重民族自治地区不同族群文化、等自身发展规律的基础上，通过民主机制的法律信仰尤其是宪法信仰确立国家认同，尽可能有效解决民族地区社会转型中的社会问题和民族问题。以科学发展观统领民族地区社会管理立法，明确“以人为本，立法为民”的工作导向，立法理念、立法内容、立法程序都要立足于民族地区弱势群体的利益，实现民族地区全体成员整体利益的均衡；通过社会管理立法化解民族地区社会矛盾，最大限度地强化社会管理法律的社会管理功能[27]，促进民族繁荣，使民族地区各项社会建设有序开展。

（二）制定与完善民族地区社会管理法律法规

民族地区社会管理在加快民族地区经济社会发展，促进社会稳定和谐方面发挥主导作用。因而制定与完善民族地区相关社会管理法律法规，加快社会管理立法任务紧迫。创新民族地区社会管理立法要从民族地区政治、经济、文化的实际出发，充分考虑民族传统文化和民族地区的特殊性，在尊重民族地区自治权及其不同族群文化、等自身发展规律的基础上，广泛吸收少数民族习惯法的合理成分，制定具有本地民族特色的社会管理法律法规。民族地区社会管理法律法规要体现民族性、地方性。此外，创新民族地区社会管理立法的还要坚持民族平等原则，尊重和保护人权原则，依法化解矛盾的原则。民族地区社会管理立法涉及民族地区社会保障服务，民族关系协调、维稳与公共安全管理、民族地区社会建设、民族教育等立法范围，涉及立法的内容多、事务杂，因而民族地区社会管理立法要遵循立法规律，厘清立法重点，循序渐进、重点突破，不断制定与完善社会管理相关法律法规。健全和完善民族地区教育立法，促进教育公正，推动教育资源的合理配置；健全和完善劳动立法，保障集体协商工资，构建和谐的劳动关系；完善少数民族社会保险法律制度，使少数民族群众在年老、失业、患病、生育等情况下，能够得到帮助和补偿；建立对民族关系、宗教活动、宗教事务进行规范管理的民族宗教事务法律法规，促使宗教活动合法、有序开展等等。结合民族地区社会发展的实际，开展变通立法专项检查，建立科学的民族法律清理制度，拓展变通社会管理立法内容。加快保障和改善民生、推进创新民族地区社会管理法律制度建设。坚持立、改、废并重，统筹兼顾，协调推进民族地区社会建设、社会管理和社会服务领域的立法，由数量型向质量型转变，使之更加适应科学发展和社会管理创新的需要，确保充分发挥社会管理立法对民族地区跨越式发展和长治久安的引领、推动、规范和保障作用。完善民族立法工作机制，扩大创新社会管理民主基础。加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，做到立法体制严明、程序合法。以《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》为根本准则，扩大民族地区社会管理立法的群众基础，民主决策，提高立法的科学性与透明度。健全立法机关主导、明确第三方委托起草民族地区社会管理法律法规的程序和责权，健全民族地区社会管理法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，健全少数民族群众有序参与民族地区社会管理立法听证会制度，广泛凝聚社会共识。

作者：龙翠芳 单位：贵州民族大学