民族地区循环经济的立法构想

当今，工业发展造成的各种环境问题日渐增多，如何保证经济的可持续发展已经成为全人类必须面对的重大问题，而解决这一重大问题的主要方法之一是发展循环经济。即将生产、消费过程中产生的各种废物进行充分的控制，一方面限制其产生的数量，另一方面对其进行重新利用和无害化处理，将经济活动对生态环境的影响降到最低。对于我国西部民族地区来说，由于经济欠发达而不得不加大资源开发的力度，以缓和由于经济发展不平衡造成的各种矛盾，但其却由于地理环境的影响，其生态环境十分脆弱。①根据环境保护部2013年《中国环境状况公报》显示，我国生态环境较差和差的县分别为112个和2个，主要分布在西部民族地区。因此，西部民族地区经济发展和环境保护之间的矛盾较其他地区尤为突出。如何充分利用法律的作用，保证和促进西部民族地区循环经济的发展，对保证其可持续发展有着特别重要的意义。

西部民族地区循环经济的立法现状

《中华人民共和国宪法》第二十六条。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”宪法的这一规定确立了国家经济发展必须立足于“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”的环境保护原则，从根本法的形式上强调了包括循环经济在内的低污染、可持续发展的经济模式，为其它同循环经济有关的法律的制定奠定了基础。《中华人民共和国环境保护法》。1989年颁布、2014年最后一次修改的《环境保护法》是具体落实《宪法》第二十六条规定的环境保护条款的基础性法律。其中涉及到循环经济发展的条款主要集中在第三章“保护和改善环境”和第四章“防治污染和其他公害”的相应条款中。该法不仅在第四章中强调实行清洁生产的必要性，并对相应的企业和政府部门在工业生产过程中防治污染和公害应当承担的义务作了具体的规定，而且对可能产生污染的其他方面，如生活消费及农业生产等涉及到循环经济的方面作了具体规定。该法虽然是在环境保护的大框架下规定的循环经济的相关内容，但基本涉及到了循环经济的主要方面，在2008年《循环经济促进法》颁布以前，《环境保护法》起到了促进循环经济发展的基础法律的作用。《中华人民共和国清洁生产促进法》。2002年颁布的《清洁生产促进法》是专门对清洁生产进行规范的一部法律。鉴于清洁生产作为循环经济的主要组成部分之一，本法的颁布是循环经济法律发展过程中的一个重要里程碑。本法不仅对清洁生产涉及到的政府、企业和个人应当承担的义务进行了具体的规定，而且在第二十二条规定：“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。”这专门强调了农业在循环经济中的重要地位。《中华人民共和国循环经济促进法》。2008年颁布《循环经济促进法》是循环经济立法具有里程碑意义的事件。它对循环经济进行了明确的法律定义，规定了循环经济发展的各个具体法律环节，对基本管理制度、减量化、再利用和资源化、激励措施、法律责任等均进行了详细的规定；并在第二十四条、第三十四条和第三十五条特别规定了农业和林业发展循环经济，突出了农业在循环经济中的重要地位，首次指出林业在循环经济中的重要性。其它与循环经济相关的法律。除了上述同西部民族地区循环经济发展有关的主要法律外，国家还于1995年颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2000年颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》，2008年颁布了《中华人民共和国水污染防治法》与《中华人民共和国可再生能源法》等，对涉及到循环经济发展的固体废物及大气污染方面的防治进行了具体的规定。同以上法律相配套，相关部门还制定了各种相应的行政法规，如《城市生活垃圾管理办法》、《包装资源回收利用暂行管理办法》、《报废汽车回收管理办法》等。②这些法律法规和西部各地同循环经济发展有关的地方性法规一起，构成了目前对西部民族地区循环经济发展进行规制的基本法律架构。

国外循环经济的立法预览

提倡循环经济是工业发展到一定程度后对生态环境产生相当压力的结果，因此，世界上最早提出循环经济的概念并进行相应立法的国家必然是工业先进的发达国家。以下仅就在循环经济立法方面影响较大的德、美、日三国进行相应分析。德国。发达国家中，德国最早提出循环经济的概念并制定了相应法律。德国于1972年制定《废弃物处理法》，此法律仅仅强调废弃物产生之后的处理。而1986年的《限制废弃物处理法》则在废弃物产生之后的末端处理的基础上更进一步，重心向怎样防止废弃物的产生转移。德国于1991年制定《包装废物管理规定》，对餐饮业、商店、运输过程中产生的包装废物的回收处理进行了具体的规定。1996年制定《循环经济和垃圾处理法》，明确提出了发展德国循环经济的概念，指出发展循环经济的重要意义及对循环经济至关重要的各种垃圾的具体处理办法。德国以《循环经济和垃圾处理法》作为保证循环经济发展的基本法，同时根据各个具体行业的不同，制定了一系列相应的配套法规，基本上保证了商品从制造到销售的一系列环节中产生的各种垃圾都能够得到充分合理的利用。③日本。日本是发达国家中资源较为贫乏的国家。因此，资源的再利用也在日本得到了特别的关注。其不仅建立起一套完整的循环经济发展的法律体系，而且相应的法律规定面面俱到，是目前在循环经济立法方面最全面的国家。其立法目标是建立所谓的“资源循环型”社会，具体通过尽量减少废弃物及相应的资源和废弃物再利用的模式来实现。其法律体系由三个不同层面的法律构成：第一个层面是《促进建立循环社会基本法》，作为发展循环经济的基本法律；其次是涉及到废弃物管理和资源再利用的两部法律，即《固体废弃物管理和公共清洁法》与《促进资源有效利用法》；最后一个层面是针对具体行业和废弃物的具体类型的实务性法律，如《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品采购法》和《绿色采购法》。它们构成了从基本法到综合法再到具体实施法的完整法律系列。美国。美国属于普通法系的国家，因此关于循环经济发展的法律并没有形成相应的法律体系。其涉及到循环经济发展的法律主要包括两方面，一是对煤炭企业生产的规制。涉及到循环经济的主要法律是《露天开采控制与复田法》和《洁净空气法》。《露天开采控制与复田法》要求所有的露天煤矿在开采前必须有具体的复田规划。开采后必须按照开采前的相应地貌进行复原。为保证此法的施行，规定开采前的矿主必须缴纳相应的复田保证金，数额不得低于复田所需的全部费用。1963年制定的《洁净空气法》，则对各种煤电设施及燃烧装置进行了具体的规定，必须达到相应的环保标准，以减少相应的污染物的排放量。二是西部开发方面的法律。美国西部开发初期实行的是粗放式的管理政策，结果导致草原退化、森林破坏、水质严重下降、各种自然灾害频发等生态灾难。为了扭转这种情况，美国国会颁布了一系列法律，如《泰勒放牧法》、《土壤保护和国内配额法》、《农业调整法》等，确立了开矿复田、必须防止水土流失、森林砍伐必须培育幼林、保护水源等为世界各国广为效仿的法律援助，一定程度上扭转了西部环境不断恶化的趋势，有效地保证了西部开发过程中环境的改善。④对比我国目前在西部民族地区循环经济方面的立法，德国领先的立法理念和实践，日本立法的全面和具体，以及美国为解决现实问题而立法的务实作风，都是值得我们借鉴的。

西部民族地区循环经济立法上存在的问题

通过之上对我国西部民族地区循环经济立法的现状和德、日、美等主要发达国家关于循环经济立法的描述，可以看出我国在西部民族地区循环经济立法上仍然存在以下不足。宪法规定缺位。作为国家的根本大法，宪法的规定给其他法律的制定和实施提供了最高的法律基础。发展循环经济的重要意义，对于国家乃至人类社会的可持续发展，均有着至关重要的意义。尤其是对我国西部民族地区来说，由于其面临着经济发展程度低和生态环境差的双重压力，发展循环经济是其实现可持续发展的唯一道路，将发展循环经济写入宪法应当是大势所趋。但是，到目前为止，我国宪法并没有提及循环经济的相关条款。循环经济需要的一些具体法律尚未出台。到目前为止，我国对循环经济进行规制的大部分法律仍然属于环境保护法的范畴，纯粹为循环经济而制定的法律只有《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等综合性的法律，缺乏和日本类似的针对具体类型的废弃物及可再生资源的法律。由于不同的废弃物及可再生资源各自独有的特点，单纯的综合性的法律规定会给具体的法律实施带来很大的不便。全国性的普通立法难以很好地反映西部的特殊情况。对西部民族地区循环经济发展来说，工业固然是重点，但在生态环境相当严峻的西部民族地区，农业、畜牧业、林业等对生态环境的影响仍然非常关键。我国西部民族地区生态环境非常脆弱，由于过度放牧及滥垦滥伐造成的生态灾难现在仍然处于发展的过程中，如日益严重的沙尘暴就是最明显的例子。但是，在上述全国性的有关循环经济的法律中，涉及到农业、畜牧业和林业的法律规定非常缺乏，对农业虽然偶有提及，基本也是一笔带过，对畜牧业、林业则基本没有提及。某种程度上正是由于缺乏专门针对西部民族地区的法律规定，导致上述生态灾难至今难以根治。民族地方配套法规的缺乏。循环经济在西部民族地区的发展，除了需要国家立法层面的基本法律之外，其具体落实还需要相应的地方性法律制度的配合。比如地方性的循环经济促进和实施的具体办法、针对废弃物及可再生能源的管理办法等。但是，由于民族地区立法力量和关于循环经济发展的专业技术力量的薄弱，西部民族地区地方政府大都没有进行循环经济配套法律制度的立法，只是某些零星的法规。如云南红河哈尼族彝族自治州，和循环经济有关的地方法规，仅仅只有一部《公共机构节能条例》，完全不能满足当地循环经济发展的需要。

西部民族地区循环经济立法的重构路径

通过上述有关西部民族地区循环经济立法现状及其问题的分析，借鉴相关国家的立法经验，可以在以下四个层面上对相关法律进行完善，以对西部民族地区循环经济法律体系进行重构。《宪法》中加入促进循环经济的条款。此层面立法重构的主要工作是在《宪法》中加入有关发展循环经济的条款。可以加在有关环境保护的第二十六条中，也可以单独另立循环经济的宪法条款。鉴于宪法在整个法律体系中至高无上的地位，必然能极大地促进循环经济立法工作的发展及全社会对循环经济重要性的关注。完善具体的循环经济立法。这一层面是针对循环经济的专门立法。这方面可以充分借鉴德国循环经济立法上的“预防为主，末端治理为辅”的理念。目前我国已经形成了以《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》为主，各种行政法规和地方法规为辅的法律体系雏形。但正如前文所述，针对不同类型的废弃物和资源的回收再利用，并没有针对性的法律规定。在这方面可以充分借鉴日本立法的经验，制定类似于日本的符合我国情况的《促进容器与包装分类回收法》等。从而形成以《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》为主，《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品采购法》、《绿色采购法》加以补充的完整的第二层面上的循环经济法律体系。西部民族地区循环经济发展的特别立法。这一层面属于特别立法的范畴。美国有关西部开发的环境保护方面的立法值得我们特别关注。一方面，有必要在上述普通立法的具体条文里面加上有关西部民族地区特别条款，使其更好地适应西部民族地区循环经济发展的特殊情况，并为相应的特别立法的出台打好法律基础。另一方面，针对西部民族地区循环经济发展的一些特别突出的问题，比如西部民族地区燃煤开采的环境保护及西部民族地区农林牧业开发的生态保护等，进行特别立法，比如《西部煤炭开采法》和《西部生态保护法》等。⑦最后，因为西部民族地区开发对于国家发展的战略意义以及其特殊情况，处于草案中的《西部开发法》应当尽快出台，从而使西部民族地区循环经济发展有着真正为其量身定做的、更为可靠的法律保障。⑧西部民族地区地方政府配套法规的完善。为了促进循环经济的发展，西部民族地区地方政府还必须建立相应的配套法规。一方面，建立推广循环经济的配套法规，如制定《发展循环经济试点工作条例》、《循环经济发展管理办法》等；另一方面，针对民族地方的具体情况，针对循环经济发展的关键部门制定相应法规，如制定《农业发展生态保护条例》、《林业发展生态保护条例》、《发展旅游循环经济管理办法》等。

作者：李真 蒋文玉