西南民族地区农业保险立法困境分析

【摘要】经济不发达地区财政能力薄弱、“一村一品”特色小农业难以形成规模化支柱产业、民族自治导致地方司法和行政管理的差异性、区域经济欠发达导致农业保险立法话语权的缺失，是西南民族地区农业保险立法相对其他地区较为困难的重要原因。应针对西南民族地区的特点制定相应农业保险政策。

【关键词】西南民族地区 农业保险 立法困境

我国西南地区，传统上定义为位于我国西南的云、贵、川三省。其中，重庆市1997年从四川省分出恢复为直辖市（1952年8月重庆仍为直辖市）。但从地理范围定义，西南地区还包括藏族自治区。目前，从经济范畴定义，西南地区还包括广西壮族自治区。西南地区地处四川盆地、云贵高原及青藏高原西南部，面积总计约257.1万平方千米，占全国国土面积的26.78%。西南地区少数民族众多，总计有36种少数民族，近5000万人，占全国少数民族总数和人口总数的一半还多。因此，西南地区一般也称为西南民族地区。

2004年，农业保险作为支农惠农政策列入中央一号文件，西南民族地区的四川省成为全国农业保险试点省份之一。欠发达的经济是西南民族地区推行农业保险较为突出的一个特点，因而政策性农业保险将是西南民族地区农业保险的主要形式。而地区财政能力薄弱、“一村一品”特色经济较难实现规模经济、司法与行政管理的差异性，以及区域经济缺乏话语权四个方面，则成为影响和制约西南民族地区农业保险立法的重要因素。

经济不发达地区财政能力薄弱

西南民族地区，是众多少数民族集聚的地方，由于受自然、历史、地理环境和传统思想观念等因素的影响，造成了这些地区经济发展滞后，工业基础差，农业基础薄弱，产业结构单一，财源结构畸形，有的地区甚至没有支柱产业和主体财源，严重导致地方财力有限，税收贫乏，财政能力薄弱。另一方面，西南民族地区的自然灾害发生率明显高于东、中部地区，如地震、旱灾、洪涝、冰雹、台风，各种地质灾害、农业病虫害、森林火灾等等。西南民族地区的云贵高原，是冰雹较多的地区。西南民族地区的云南、贵州、广西，属于全国森林火灾最集中的地区。2007年重庆风雨灾害、四川暴风雨洪涝灾害，2008年“5・12”四川汶川地震和南方低温雨雪冰冻灾害，2009年7月至2010年4月的西南特大旱灾等，给西南民族地区的人民群众造成了严重的生命和财产损失。地方财政能力薄弱和农业灾害频繁的双重瓶颈，导致一刀切的全国性政策性农业保险立法所要求的地方财政配套保费补贴，在西南民族地区的农业保险实践中很难推行。

“一村一品”特色小农业难以形成规模化支柱产业

特色农业是在市场经济条件下，以区域特色自然资源为基础，特色农产品开发和产业化生产为核心，具有地域特色的农业生产系统。据相关资料表明，与东、中部地区相比较，我国西部地区农业保险水平明显滞后，其重要原因是绝大多数少数民族地区缺乏规模化支柱产业，“一村一品”的特色小农业在农业生产中占主导地位，很难形成规模化的支柱产业。如贵州省从江香猪，全县仅西部8个乡镇2万多农户能养殖香猪，每户一季的养殖规模上限是2头（超过2头就必须购买饲料，导致猪的品质发生变化，不再是香猪），每年产量仅4万头，产值1000万元；贵州省黎平侗乡米，受特殊的地理和气候环境所限制，全县仅有少数部分乡镇能作为原料基地，米的种植规模不可能达到规模经济下限。

实践表明，我国东、中部地区农业保险的发展比西部地区优越，其重要原因是这些地区的土地经营连片，采取农业规模化经营为主导；而在西南民族地区，大多数地区受喀斯特地貌的影响，土地小块且分散，狭小的土地规模使农业生产的收益下降，进一步导致农民缴纳保险费的能力有限。因此，欠发达的西南民族地区，“一村一品”的特色小农业必然导致难以达到商业性保险公司所要求的承保规模；另一方面，特色小农业的产品与规模化生产的产品在品质上存在明显差异性，同样的赔付标准对特色小农业显然不公平。仍以贵州从江香猪为例，香猪母猪保险与普通能繁母猪保险一样，均为1000元/头（由于从江县大多数养殖户未交个人负担部分的保费，所以该县实行部分赔付，赔付标准为800元/头）的赔付额，但香猪的市场售价却是普通猪的2～3倍。可见，全国统一费率和赔付标准的农业保险立法不适用于西南民族地区。

民族自治导致地方司法和行政管理的差异性

民族自治地区具有独特的地方行政和司法自治管理的权利，西南民族地区的地方治理呈现出村规民约占据一定主导地位的特点。农业保险立法在西南民族地区将不可避免地面临民族自治的独特性。

布依族的榔团联盟。“榔”是布依族先民早期生活中的一种血缘组织的名称，又是本族群众对民族、部落酋长的称谓。榔团有“榔规”或“团约”。所有布依族人必须遵守和执行“榔规”、“团约”，如有违反者，将受到极为严厉的制裁。如对村寨的树木实行“偷一罚五或十”，“砍一栽五”，“烧山、烧灰罚款”等的规定。贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市的洛邦村，布依族占全村人口的92.2%，是一个典型的布依族村寨，村内有知识的年长者仍能起“寨老”的作用，监督社区的道德规范。

水族的“补界”。“补界”是水族的寨老，寨中相关亲族集团的老人协同“补界”，共同商议形成村寨的法规“议桩”或“议榔”，以治理村寨。如1847年的某个“榔规”规定，不许偷砍柴山、放火烧山，如有不遵，罚钱一千二百文；乱割叶子，罚钱六百文；众山不许新来人乱挖新土，凡有早挖，不拘茶子、树木、杂粉平分，如有不遵者，隔出等。①

可见，西南民族地区的众多少数民族，在长期的生产和生活实践中，形成了独具特色的村规民约以防范农业风险，尤其是在防风固土和林业火险防范方面表现得最为突出。少数民族社区的村规民约，相对于国家正式立法体系，具有一定的民族自治特点，其对社区居民的约束作用更加明显，一定程度上导致正式的农业保险立法在该地区的贯彻执行更加困难。

区域经济欠发达导致农业保险立法话语权的缺失

西南民族地区经济的发展与我国东、中部地区相比较，明显处于劣势地位，也缺乏在全国整体发展中的重要性，进而导致话语权缺失，西南民族地区难以代表区域利益参与农业保险的立法。

如贵州省道真仡佬族苗族民族县，2007年起步推行能繁母猪农险。在实际操作过程中，由于交通落后且不便利，畜牧兽医人员只能从集镇中心以步行的方式进入遥远的农户家中。由于大部分农户分布较散、不集中，很难对投保农户牲畜进行医治预防。如给投保农户的能繁母猪打耳标，按2007年的标准，在费用方面，每打一个能繁母猪耳标，按上级相关部门规定，兽医人员仅收取农户6元的药用成本费用，而农户缴纳的保险费却是12元。又如受仔猪的影响，能繁母猪的标记耳标常常脱落，一旦遭遇母猪死亡，农户很容易与农险公司产生争执，并且也加大了农险公司和兽医人员的工作量，因此大多数农险公司的实际操作人员和兽医技术人员对上级财政经费不足的抱怨很大。地方财政能力薄弱，又缺乏制定能繁母猪保险条款的话语权，截至2009年年底，该县存栏1.6万余头能繁母猪中，仅有756头投保。②

事实上，正因为西南民族地区总体欠发达的特殊性，政策性农业保险一直是西南民族地区推动农业保险的最主要形式。但针对西南民族地区经济不发达地方财政能力薄弱、“一村一品”特色小农业难以形成规模化支柱产业、民族自治导致地方司法和行政管理的差异性、区域经济欠发达导致农业保险立法话语权缺失的问题，农业保险立法中对西南民族地区的转移支付理应有别于“一刀切”的政策扶持，而法律框架也应当给区域范围内民办与官助（中央财政配套地方财政）的互助保险留出一定空间。

但是，农业互助保险在社区层面往往不可能独立存在，出于节约成本、操作简便等需要，可能需要依托农业合作社、村委会、专业协会等组织。并且，互助保险从费率厘定、定损、理赔等操作细节上，也没有专业保险公司精确。同时，由于本身组织的松散型、管理的粗放性、专业的欠缺性以及农业生产的多变性，农业相互合作保险组织在农业保险市场竞争中处于弱势地位，很可能被其他模式取代或者兼并。特别是在西南地区小气候、立体气候明显的地方，农业生产复杂多样、农业风险反复异常、民族宗教事务纠缠其中，农业保险难以形成统一标准。因此，农业保险立法框架中，农业合作社、村委会、专业协会等正式组织与农业互助保险的关系，农业互助保险的保险业务标准，农业互助保险社的自身组织建设，以及与当地少数民族传统习惯法和制度选择的融合等问题，都应当在农业保险立法框架中予以一定考虑。而长期内，随着区域经济发展水平的提高，商业性农业保险也必然会出现并日渐增多。因此，现行保险管理体制下对相关保险公司向乡村延伸及混业经营的限制，政策性农业保险优先给予国有保险公司等的制度约束，应当在农业保险立法的长远框架中有所体现。（作者为上海财经大学财经研究所博士研究生、贵州大学管理学院副教授；本文系国家社科基金项目《西南民族地区新农村建设农业保险发展模式研究》的研究成果，项目编号：08XJY033）

注释

①郑宝华：《谁是社区森林的管理者》，贵阳：民族出版社，2003年。

②资料来源：贵州省道真仡佬族苗族自治县人民财产保险公司。