法律监督与法制统一

中国向世贸组织承诺，不仅要废止和停止其实施效果与WTO国民待遇规则不一致的所有现行法律、法规及其他措施，而且保证以统一、公正和合理的方式适用和实施有关法律、法规及其他措施。据报道，有关各部门经过一年的努力，法规清理工作已经取得了初步成效。不过，人们不免会担心：如何保证大规模法规清理工作本身的全面性和准确性？如何保证今后的地方立法和行政立法等下位立法活动符合宪法和法律以及我国对入世的承诺？法律监督机关在维护国家法制统一方面到底应该发挥什么样的作用？

人民代表大会制度实行的是一种完全不同于三权分立体制的监督模式。在人民代表大会制度下，国家设立检察机关作为专门的法律监督机关，维护国家法律的统一、正确实施。同时，在人民代表大会制度中不存在立法、行政和司法相互制衡的机制，而是由检察机关履行对行政和司法的监督职责。由于历史的原因，现行法律尚未赋予检察机关监督地方立法和行政立法以及司法解释的权力。

以往，特别是改革开放以前，我国长期实行计划经济体制，立法活动较少，下位立法造成国家法制不统一的现象更少，法制统一问题一直不突出，这就客观地造成了人民代表大会制度内在的立法监督机制的不健全，难以适应新形势新任务的需要。从近几年的实践来看，我国现行人民代表大会制度中的保证国家法制统一机制主要存在如下四个方面的不足：

一是在宪法和有关理论上没有对检察机关的法律监督与人民代表大会的宪法监督加以适当的区分。

二是行政诉讼法所确立司法审查的范围仅限于具体的行政行为而不包括抽象行政行为，其他法律也没有赋予司法机关审查地方立法的权力。

三是审判机关的司法解释在司法实践中发挥着极为重要的作用，但是，没有有效的监督制约机制防止其越权，保证其合法性。

四是国家法制的统一主要是通过全国人民代表大会和国务院有关部门分别对本系统内立法活动的监督来维持。从历史的经验来看，仅仅从某个系统内部设立监督制约机制来维持法制统一往往是不够的，例如，人民代表大会系统内的备案制和批准制，政府系统的备案制，这种机制可以在一定程度上遏制地方保护主义，但是，容易受到部门保护主义的影响。

加入世贸组织以后，我国引入了一种新的立法监督机制。在《中华人民共和国加入议定书》（第2条第（A）款第3项至第4项）中，我国承诺建立一种个人提请中央政府注意的监督机制，即“中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书中所承担的义务。中国应建立一种机制，使个人和企业可以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况”。从理论上说，这种机制是一种以权利制约权力的机制，在当代中国只能作为一种辅的监督方式，因为提请注意的申诉本质上是一种公益行为，完全由个人承担，并不能保证其达到制度设计的目标。如果由人民检察院承担这项监督职责，通过对地方立法、行政立法和司法解释的法律监督来保证国家法制的统一，则是一种以权力制约权力的有效监督方式。因此，在维护国家法制统一的机制中，人民检察院应当承担更大的责任。

在国家权力结构中设立人民检察院作为国家的法律监督机关，这是人民代表大会制度特点和优势。我们应当充分认识检察机关在维护国家法制统一方面的地位和作用。笔者建议，通过立法赋予检察机关更广泛的立法监督权，建立完备高效的立法监督机制。从理论上说，检察机关作为维护国家法制统一的专门的法律监督机关，除了对全国人民代表大会的立法无权监督外，可以对其他一切立法、法规和规章的制定进行监督。这主要包括如下三个方面：一是对有立法权的地方各级人民代表大会的立法进行法律监督；二是对国务院制定的行政法规和规章、地方政府制定的行政规章进行法律监督；三是对审判机关制定的司法解释进行法律监督。检察机关进行上述监督的方式，可以根据具体情况分别采用：1.对于违反宪法、法律和我国的国际承诺的地方立法和行政立法，凡是与具体案件相关的，通过公诉提交审判机关进行司法审查。2.对于违反宪法、法律和我国的国际承诺的地方立法和行政立法，尚未涉及具体案件的，提请人民代表大会或其常务委员会决定是否予以废止。3.对于违反宪法、法律和我国的国际承诺的司法解释，提请人民代表大会或其常务委员会决定是否予以废止。

第九届全国人民代表大会已经把《人民检察院组织法》的修订工作纳入了本届的立法规划，该法的修订应当为检察机关履行立法监督权奠定法律基础。将来，再通过对人民代表大会组织法、地方各级人民政府组织法等组织法修订以及监督法的制定进一步建立健全检察机关的立法监督规范和程序，逐步完善我国的立法监督机制，从制度上保障国家法制的统一。