中国事业单位养老保险制度改革试点研究

中图分类号:F842 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)01-066-02

摘 要 建立一个统一的社会保障制度,是全民福祉的必然要求;改革我国事业单位养老保险制度,是实现统一的社会保障制度的必由之路。因此,我国应采取一揽子和一次性改革策略,使事业单位养老保险制度走向统一,从而完成改革重任。

关键词 事业单位 养老保险改革 统一模式 职业年金

2009年1月28日,国家人力资源和社会保障部正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》,决定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市启动这一改革。此次改革的重要内容是事业单位工作人员统一参加企业养老保险,其改革要点和制度设计与城镇职工养老保险制度几乎完全一致,换言之,事业单位人员养老金将大幅降低。

一年过去了,五省市事业单位改革试点阻力重重,毫无进展,并引起了社会各界的广泛关注。广东某些事业单位尤其是高校出现了骚动,一些高校教师开始申请提前退休,这说明我国事业单位养老保险制度改革出现了问题,有必要对其进行研究。

一、中国事业单位养老保险制度改革试点的阻力――单兵突破的困难

五省市事业单位养老保险制度改革一年来成为新一轮全社会议论的焦点。抛去社会保障制度“能上不能下”的“制度刚性”的基本特点,我们认为试点主要遇到了以下两个问题。

一是公平问题。事业单位养老保险制度在城镇社会保障制度中处于中间层次,上有公务员下有企业,比上不足比下有余,事业单位当中产生不公平的原因可从以下四个方面进行分析。(1)公务员退休金高于事业单位养老金,但此次改革试点却未被纳入其中,且公务员养老保险制度改革没有提上议事日程,这自然使事业单位职工深感不公;(2)企业属赢利性单位,工资与绩效挂钩,某些垄断性行业职工的退休金要远远高于事业单位,而事业单位退休金只是处于社会平均水平,退休前不能向高收入企业看齐,退休后却要向低收入企业看齐;(3)此次改革范围是事业单位中的一部分,主体是医疗卫生部门和大学等,在这个“小群体”眼中,与整个事业单位那个“大群体”之间的收入差距被放大了数倍,事业单位改革被人为的划成三六九等;(4)事业单位中的“小群体”又仅仅在五省市中进行试点改革,这必然引起遭遇改革的事业单位人员的不满。如果说前两个原因我国养老保险制度普遍存在的问题的话,那么后两个原因就是五省市改革遇阻的直接原因。

二是改革方案的技术问题。由于事业单位养老保险改革方案无论是在缴费负担比例还是在待遇计发方式方面,都与企业养老保险无太大差异,因此,养老金水平下降不可避免,替代率可能从80%~90%下降到50%。然而,改革方案中并没有详细论述改革后养老金水平的变化范围,只涉及到建立职业年金的概念,使得改革范围之外的事业单位任意猜测, 参加改革的事业单位人心恐慌。

二、中国事业单位养老保险制度改革试点的思路――统一模式的改革

建立一个统一的社会保障制度,是全民福祉的必然要求;改革我国事业单位养老保险制度,是实现统一的社会保障制度的必由之路。

郑秉文教授认为,事业单位养老保险改革取得成功的关键,在于“三个联动”和“大过渡”。

所谓“三个联动”,一是公务员退休金制度与事业单位养老保险制度一起改革,避免两个制度在待遇水平上的断层;二是所有性质的事业单位一起改革,避免养老保险制度在事业单位内部呈现“碎片化”特点;三是建立职业年金与事业单位改革同步推进,以弥补参加改革后养老金水平降低的那部分,维持生活水平的不降低,为所有人创造一个稳定的养老制度环境。

在“三个联动”中,改革要得到社会支持,关键在于设计合理的退休待遇水平的弥补机制。鉴于此,即将出台的《社会保险法》应首先制定出公共部门职业年金体系的基本框架,为建立职业年金提供政策支持。一方面,这有利于消除待遇差距,获得企业的认同,同时有利于提高政府公信力,赢得社会各界的支持;另一方面,有利于推动改革的顺利进行,为建立全国统一的社会保障制度奠定基础。《社会保险法》应明确公共部门职业年金体系的基本思路,即总体方案应与现行企业年金完全保持一致,政府提供政策支持,包括统一的缴费方案,统一的投资工具,统一的运营方式。

所谓“大过渡”,指老人中人采取老办法,新人采取新办法,即改革从新人开始,实现制度的平滑转型。这是减少社会震荡的最好方法,也是保证改革成功实施的最佳路径。然而,有一些学者和政策制定者认为,公务员和事业单位人员4000万人要实现一次性过渡,会出现“双重支付”的问题:政府既要支付新人建立职业年金的单位缴费部分,又要支付老人中人退休金部分;造成财政当期负担过大,反而达不到改革的预期效果。笔者认为,这种看法带有一定的片面性,没有对“统一模式”改革的投入或收益、长期或短期做一个权衡。

首先从职业年金的财政负担上来看。假定从2009年起为新人建立职业年金,个人和单位按4%缴费,其中单位缴费来自财政补贴,那么,在短期(2009-2013年)内,年均财政补贴均未超过GDP的0.02%,其中2009年仅为7亿元,2013年为63亿元;在中期(2009-2020年)内,年均财政补贴仍占GDP的0.02%,到2020年为154亿元;长期(2009-2070年)内,每5年以占GDP0.01%的幅度增加,到2050年达到峰值0.11%,此后一直保持在这个比例上。综上所述可看出,职业年金的单位缴费对财政的压力非常小,财政完全有能力负担这个所谓的“双重支付”。

其次对改革前后的收益以进行对比,实际这是对短期与长期、当期与长远利益的取舍(参见表1)。如果公务员和事业单位改革采取“大过渡”的办法,那么,将于2049年首次出现收益拐点,改革效果开始显现,老人的数量以此为界逐年减少,到2070年仅为190万人,退休金占GDP的比例下降到0.12%。,但是,如果不改革,到2040年退休金占GDP的比例将比2006年高出1倍,到2070年退休人员总数将高达1512万人。公务员和事业单位是否参加基本养老保险改革是短期和长期收益权衡问题,根据以上分析我们认为,财政是有承受能力的。

经过比较我们可以得出以下结论:公务员和事业单位采取“三个联动”和“大过渡”的办法,在短期内在并没有对财政造成太大的负担,在长期内是利大于弊的,收益远远大于投入。因此,只有采取一揽子和一次性的改革策略,才是走向统一制度、完成改革重任的唯一成功之路。

三、中国事业单位养老保险制度改革试点的对策――职业年金的建立

将公务员和事业单位统一纳入养老保险改革,关键在于为其建立第二支柱即补充养老保险制度,与企业年金制度相对应,我们将其称为职业年金制度,用以弥补基本养老保险替代率下降所带来的养老金差异。所谓职业年金,是指事业单位职工在依法参加国家基本养老保险的基础上,费用由单位或单位和个人缴纳而建立的补充性养老保险。在这方面,美国联邦政府和地方政府公务员职业年金制度可提供一定的参考。

按照惯例,在实行统一模式的国家,一般都为公务员建立一个很好的自愿型职业年金,旨在补偿和提高公务员的工资收入,稳定公务员队伍。美国的政府公务员建立第二支柱职业年金的前提条件必须是首先要加入基本保险即OASDI,再此基础上才可建立职业年金。美国联邦政府公务员职业年金被称为“TSP职业年金”,它由政府出面专门建立,由雇主和雇员协商建立并在市场上选择运营商,各州政府公务人员养老基金建立一个专门的机构作为受托人,基本进行集中投资管理,建立一个相对集中的资产池,实行完全的市场化投资策略,效益非常好,联邦政府在为其雇员建立的职业年金中,还给予了一定的政策支持和关照。美国联邦政府“TSP职业年金”是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划,由独立的“联邦退休节约投资董事会(FRTIB)”统一管理。TSP职业年金的缴费公式很有特点,深受欢迎:当一个雇员踏进政府机关的大门,单位缴费就会自动为其拨入其工资1%;此后,为鼓励雇员建立职业年金,雇员每增加缴费1%,单位就配比追加缴费1%,一直到4%为止,即使雇员个人继续增加个人缴费,单位再也不为雇员缴费了。当然,个人缴费还可以继续增加下去。现假定,即使按10%缴费方案(雇主和雇员各5%)来计算,并按美国社会保障总署官方的7%回报率为基准来计算的话,对于一个年薪4万美元的普通文员来说,10年后个人的滚存余额将为5.78万美元,20年后市17.4万美元,30年后40.7万美元,40年后将高达87.6万美元。TSP的平均替代率高达110%,如果再加上基本养老保险(OASDI)42%的替代率,合计就高达142%,高于工作时的工资所得,就是说,如果他工作时年薪是5万美元的话,退休后的养老金(两项合计)将高达7.4万美元左右,反倒高于他在职时的工薪收入。美国政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚,与他们良好的退休预期有很大关系。

美国联邦政府的职业年金之所以回报率很高,是因为联邦政府提供了“政策帮助”:联邦政府为其建立了G、F、C、S和I五只基金,这五只基金被统称为“个人基金”,每只“个人基金”委托不同的公司管理,雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。此外,政府还提供了“生命周期基金”即L基金,以2008年10月为例,它有5个组合:L2040基金(适用于2040年以后退休的雇员,下面以此类推)、L2030、L2020、L2010和L Income(适用于已退休人员每月领取养老金),联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。根据以往的业绩,“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份均高于前述假定的7%,7%只是一个参照系而已,例如,在过去的15年里,美国全国职业年金年均回报率高达10.6%,所以,美国联邦政府的TSP职业年金的替代率事实上比前述的110%还要高一些。

就我国而言,与目前企业年金制度模式相比,职业年金制度应采取信托模式,并且国家应给予相应的政策扶持,国家机关和事业单位可分别建立两个资产池,每个省份可以分别建立公务员和事业单位两个资产池,也可合二为一;每个资产池应成为一个独立的“法人实体”,采取独立封闭性运行方式,实行完全市场化运行规则。国家应给予一定的政策支持,为这些养老基金专门建立若干基金。

参考文献:

[1]郑秉文.事业单位养老金改革路在何方.河北经贸大学学报.2009.5.

[2]赵俊康.我国社会保障基金供给能力区域比较分析.山西财经大学学报.2008.12.

[3]臧宏.事业单位养老保险制度改革的路径与对策.东北师范大学学报.2008.6.

[4]陈宗利.机关事业单位养老保险制度改革探析.北京:经济出版社.2006.

[5]劳动和社会保障部社会保险研究所.世纪抉择―中国社会保障体系架构.北京:中国劳动与社会保障出版社.2000.