夯实基础 稳中求进

针对当前经济形势下安全生产工作的发展方向，原北京市安全监管局副局长、现国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文，结合环保领域改革，对于安全生产领域改革试点的内容，提出了几点建议。

2014年7月31日，国务院安委会下发在北京等8省份开展全面深化安全生产领域改革试点方案的通知，经过1年多的稳步推进，形成了一些有益的经验和成果。

记者采访了曾任北京市安全监管局副局长、现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文，请他介绍了当前经济形势下安全生产工作，以及对安全生产领域改革试点的建议和想法。

记者（以下简称“记”）：常副所长，请您谈一下对当前和下一阶段安全工作形势的思考？

常纪文（以下简称“常）：以2015年的数据为例，2015年全国安全生产事故总量保持了继续下降的态势。全年发生各类事故28.2万起、死亡6.6万人，同比分别下降7.9%和2.8%。其中较大以上事故1 054起、死亡4 588人，同比分别下降9.9%和8%；重特大事故38起、死亡768人，起数下降9.5%，大部分地区和重点行业领域安全状况基本稳定。但重特大事故2015年比较突出。

从总体上看，目前的安全生产形势依然严峻，主要表现在5个方面。包括事故总量仍然较大，重特大事故时有发生；非法违法行为仍然突出，安全隐患仍很严重；职业健康特别是职业病防治工作差距还很大；安全基础工作还比较薄弱，安全隐患突出、安全保障能力还比较差，还处在发展中阶段；哪一个企业、哪一个岗位、哪一个人稍不注意就会铸成大错，造成群死群伤。因此不能脱离发展阶段唱高调，脱离实际全面追求零死亡，结果欲速则不达，基础不牢，眼高手低，造成很大的事故。

同时，在“十三五”期间，我国还将大力推进新型工业化、城镇化、城乡一体化建设。在这种条件下，如何找准安全生产工作的改革发展方向，就显得尤为重要。

记：您提到找准改革方向问题，在2014年7月31日，国务院安委会下发全面深化安全生产领域改革试点方案的通知，确定8个省市作为全面深化安全生产领域改革试点地区。对于安全生产领域的改革，您觉得有哪些亮点呢？

常：首先从内容上说，这次由国务院安委会下发在北京等8省份开展全面深化安全生产领域改革试点方案的通知，主要是明确了九条改革路径，一是强化安全生产责任体系，明确安全监管部门职能定位，理顺相关部门安全生产工作责任，落实企业主体责任和政府的监管责任；二是加强安全生产法规制度建设，强化安全市场准入标准，加强安全政策研究，推进安全生产依法治理；三是深化安全生产管理体制改革，创新安全监管机制，加强基层执法力量，强化执法监督，提高执法效能；四是加快安全生产关键技术装备科研攻关和推广应用，大力发展安全产业，强化安全科技支撑；五是强化应急救援体系，加强安全生产应急管理机构、应急救援基地和队伍建设，提高应急处置能力；六是全面推进企业安全生产标准化建设，建立企业隐患排查治理体系，提升企业本质安全水平；七是加强安全生产宣传教育培训，深入开展法规标准宣传贯彻，普及安全生产法律法规知识，全面提高从业人员安全技能素质，强化全民安全意识；八是创新安全生产工作责任考核机制，加大考核权重，强化地方各级政府、部门和企业安全生产责任落实；九是建立完善生产安全事故调查处理、应急评估和警示教育机制，严格责任追究，用事故教训推动安全生产工作。这里面有些改革还是有一些新意的，比如深化安全生产管理体制改革这一点。

其次是形式，这次是先确定了8个试点的省份，在这些省份进行试点。一些新的举措，能在全国形成共识，就在全国范围内改革，如果形不成共识，就在各地试点以后再改，同时，也要分不同问题确定轻重缓急。

记：对于此次安全生产领域的改革试点，您有哪些意见和建议？

常：对于改革，自己改自己，往往改不动，即使改动了，也是细枝末节的问题居多。要想大改，必须要纳入国家的“大盘子”里，最好是以中共中央国务院的名义进行改革，最好能由中央层面，下发关于安全生产监管体制改革的若干意见。

这几年，国家安全生产监督管理总局对于安全生产领域的尝试和改革是有目共睹的，而且对于其他领域的改革也有很大的促进。2013年，提出了安全责任必须党政同责、一岗双责，这是一个很大的变革。全国安监系统在党政同责的方面做出了大量的工作。在国家没有文件的情况下，国家安全生产监督管理总局党组协调各个省市的党委和政府，下发了安全生产党政同责的文件。这些好的文件，是安监系统对于安全生产工作的一个有益探索。这些文件一直由省市自治区安监局到县安监局，据我了解，在2015年，党政同责的要求还进了企业。

党政同责的理念，我还推到了环保领域。我第一个提出环境保护要有党政同责的概念，结果环保部采纳了。环保部找到中央，把环境保护也要党政同责的理念传递给中央，中央采纳了。2015年8月17日，中国政府网公布了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，在全国范围内实行，力度很大。这给我很大的启发，安全生产领域的党政同责，总书记提出以后，却没有进入中央的文件，这非常遗憾。可以说，安监总局在2013年和2014年失去了宝贵的两年，光干活没有进行梳理。目前，国家正在搞各个方面深化体制改革，应该趁此机会，把安全生产的9大改革体系，纳入国家整体改革的“大盘子”里，这样才能更有力度，才能形成系统性的改革。举一个例子，安全生产党政同责的体制，要进行改革，这个体制有必要在“十三五”期间推动中央出台关于安全生产党员领导干部责任追究办法（试行），加强责任追究制度。现在安全生产工作执法力度很大，督察的效果也有，但是为什么每次督察，包括回头看还出现各种各样的问题。督察是督察了，还督察一遍两遍，还回头看，还出现问题，这说明形式主义很严重，没有建立长效机制。9个试点方案里有长效机制。那么长效机制如何建立呢？就是需要中央出台一个统一的文件。现在，党政同责的文件各个地区都有了，但是内容五花八门，全国没有统一的尺度。安全生产党政同责要统一原则，统一尺度，统一方法，统一程序。这样才能实现安全生产的规范化、程序化、制度化。

此外，我建议能不能在一些地方搞安全生产垂直管理和属地管理相结合的办法。安全生产要属地监管，同时也应该有垂直监管，比较好的办法是建立督察大队。在现在的体制之下，建立督察大队。在每个省、每个市或者是两三个市区督察，设立一个常设性的机构，常驻地方，相当于巡视机构，发现问题，接到举报后，督促地方政府履行职责，这是有必要的。现在有一个问题是综合执法，各个机构下面都需要执行部门，安全生产要有，环境监察也要有，很多机构下面都需要具体的执行部门，那么综合执法是可行的，我们目前迫切需要培养综合执法这个“全科医生”。我这里指的是乡镇的“全科医生”。可以检查问题、初步发现问题，然后报告，具体怎么处罚，由区县一级安监机构来处理。“全科医生”既要懂环保问题，又要懂安全生产问题，还要懂一些其他的问题，进行综合执法，所以要进行一种综合性的培训。这种改革也是值得探索的。

我还建议在保险领域开展改革试点，建议对一些如危险化学品领域，实行强制保险，强制保险能够保证企业的支付能力。这样能有什么好处呢？这样能够建立起保险公司参与企业安全生产管理的工作机制。保险公司不想赔钱，就要参与企业的安全管理，发现问题，督促企业整改。现在就是完全靠政府管理、企业自己管理，但政府怎么去管呢？出了事故，政府说企业没有落实主体责任，企业说政府没有落实监管责任。实际上是专业服务不到位。举个例子，作为企业，可以聘请第三方进行服务，请专业的人到企业来检查、指导。保险公司也可以请专业的人到企业来检查、指导。就是说，市场主体由中介机构、第三方、保险公司来共同参与，弥补政府监管和企业管理的不足，我希望能够促成这一制度建设，进行强制保险。

记：对于未来一个阶段的安全生产工作，您还有哪些建议？

常：我认为，安全生产不能脱离历史规律，不能脱离安全生产规律来谈安全，现在这个阶段还没有到全面追求零死亡的时候，我们现在应该遏制每年的重特大事故。真正要达到减少事故的拐点，至少要有经济社会相调节。实现全面好转的时机还没有到来，至少要到2020年才能出现拐点。所以不能脱离发展阶段谈安全生产，更不能脱离发展阶段谈安全生产领域的改革。我觉得目前夯实基础是最重要的，不要过急，如果太急就会出大问题。