行政公信力和行政执行力研究

【摘 要】行政公信力和行政执行力在国家治理能力现代化中起着举足轻重的地位，是现代国家治理体系中重要组成部分，强化行政公信力和行政执行力建设是提升国家治理能力现代化和建设现代国家治理体系的题中应有之意。

【关键词】行政公信力；行政执行力；问题；对策

随着经济社会不断向纵深发展，民众法治观念、公民意识日益增强，主体自觉性普遍提高，社会公共生活领域不断发育，为推进政治体制改革奠定了社会基础。因此必须适时转变政府职能，塑造良好政府形象，推进社会公共生活秩序向着良性发展，推动国家治理能力现代化。

一、行政公信力和执行力的内涵

行政公信力和执行力是政府的无形资产。在现代社会，政府公信力高低和执行力强弱直接影响着政府形象和工作效能，关系到现代化建设成败。

（一）行政公信力内涵

行政公信力指政府通过自身行为得到公众信任和认可的能力，体现出民众对政府的信任度和满意度，反映出政府在公众心目中的地位和价值。通常包括：一是政府的社会形象或道德评价。要求政府依法行政，秉公办事，一视同仁。二是对政府机构及官员的信任问题。要求政府既管理好内部自身事务，又管理好社会事务，从而获得公众满意和认同。三是对各种政策的信任问题。包括政府出台政策和规定的公正性，政策制定程序和过程的合法性，政策的协同性、衔接性和普惠性等。

（二）行政执行力内涵

行政执行力指政府在施政过程中的执行能力和达成效力，包括组织领导、协调沟通、科学用人、监督控制和处理突发事件等。政府通过落实党的路线方针政策、法律法规、发展规划和具体措施，对资源进行分配、整合和调度，从而有效处理日常行政事务。在行政治理过程中，坚持以人为本，注重民生，尊重人格和人权。按照民主原则和程序组织政府，行政行为符合人民利益和愿望，并自觉接受监督。严格依法办事，以法治为准绳。政府管理要符合实际，合乎规律，低耗高效。政府必须廉洁，遏制和打击损公肥私、现象。

（三）行政公信力和执行力间互动关系

行政公信力和执行力两者相辅相成，相互影响和制约。公信力越高，越能获得理解、信任和支持，从而减少阻力，提升执行力。公信力不高，就会导致有令难行、有禁难止，执行力会大打折扣；执行力欠缺，政策和规划难以落实，何谈公信力。对于执政党，行政公信力和执行力反映执政党的执政能力。在国际社会，行政公信力和执行力代表了国家形象，影响国际竞争力。

在现代社会，行政公信力高低和执行力强弱，对政府加强自身建设，推动经济社会发展意义重大。首先，影响到政府合法性基础，关系到社会和谐。公信力越强、执行力越高，越受到信任、支持和拥护。否则，会损害政府形象，削弱合法性基础，影响社会和谐稳定。其次，关涉到社会信誉体系的建立和完善。政府信用是现代社会信用体系建设的基础和源头，社会信用体系和机制需要由政府引导和规范。再次，关涉国家大政方针的贯彻落实，影响公共资源的有效利用。如果公信力不高，执行力不强，党和国家的大政方针就难以贯彻落实，难以有效利用公共资源。

二、行政公信力和执行力构成因素

（一）行政公信力构成因素

构建一套指标体系来衡量行政公信力十分必要。政府进行良好社会公共管理事务的关键是行政公信力问题。政府信用如何取决于以下因素：

1. 行政法治化程度。守法是建立政府良好公信力的前提。现代社会是法治社会，法律反映公民意志，集中体现社会公正性。政府首先要守法，做遵纪守法楷模。行政行为在实体上和程序上均由立法机关规定，必须要符合法律和立法目的。政府要正确理解立法目的，正确实施行政行为，要接受法律监督，以防止越权、滥权和失职，要承担违法责任。

2. 程序规范。程序规范体现在公共政策的制定和实施过程中，是评价行政公信力的关键指标。通常包括公共政策制定程序的规范性、公共政策的系统性和稳定性、公共政策执行的公正性。一是保持政策稳定。政策朝令夕改，则无法取信于民。二是要实现政策制定和政策本身的制度化、法制化，通过科学方法和科学程序来完成政策制定。三是要集思广益，充分发挥专家、学者和公众作用，推动决策的科学化、民主化、法制化。

3. 政府民主化程度。科技发展、社会进步和民众主体意识的提高共同推升民众的参政意愿。当前社会主义市场经济体制在不断完善，民众对政府的信任关系产生了变化，由心理服从转变到理性市场选择，因此要得到民众认同，就必须达到相应民主化程度。

4. 官员道德感与廉洁度。行政人员诚实、廉洁是衡量行政公信力的重要指标。 政策由人来执行，政策再好，倘若无法执行，就会失信。公共权力由民众赋予，如果行政人员，势必会引起民众反感，从而影响政府的公信力。

5. 行政工作公开度。行政公开化程度是衡量行政公信力的关键指标。政府讲诚信、有责任感，在社会事务管理中必然要公开透明。公共部门要尽量以公开方式来运作，政策和规则要透明，通俗易懂。政策如需变更，要向公众耐心阐释，以稳定民众预期。加大政府工作透明度，要将资讯全面、真实、正确地展现给公众，使人们根据政府资讯，适时安排调整，并实时监督政府工作。

影响行政公信力的因素很多，如行政成本的高低、政府绩效的优劣、行政程序的繁简等。上述因素构成了主要评价体系，反映出当前行政公信力问题现状，为当前行政公信力建设提供了依据，具有导向性作用。

（二）行政执行力构成因素

政府的执行行为决定行政执行力的构成要素，生成政府执行力的因素是执行战略、资源及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，对执行活动产生直接作用，包括执行主体的认知能力、理解能力、责任性、个人素质、工作能力等。与此同时，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的强弱。

1. 战略执行力。战略是组织目标，好战略意味着好开端。战略执行力主要涉及执行意愿强度、方案规划能力等。地方政府良好的战略规划，要能够充分理解、认知上级政府决策的精神实质，从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题。

2. 主体执行力。政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织，主要涉及组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等。在我国，执行主体包括绝大部分行政机关和工作人员。执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中地位重要，发挥核心作用，执行主体优劣决定着政策执行成败，资源、环境等其他要素都通过执行主体发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。

3. 资源调配执行力。在一定程度上，政府执行资源充裕与否影响着执行效果，主要涉及财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力等。预期目标的实现取决于必要的、充足的执行资源。在很大程度上，地方政府执行力的强弱取决于地方政府所占有的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱。

4. 环境支持执行力。执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的重要因素，涉及政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力等。执行环境是测评政府执行力的最直接指标，执行任何一项政策都要受到外界社会环境的影响和制约。每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，这些因素从不同的方面，单一或综合影响政策执行，影响地方政府执行力的强弱。

5. 执行效力。执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。对政府执行力的测评，不能忽视对其执行效力的分析评价。这一维度的主要测评指标包括：执行效度和社会满意度两个次准则层指标。

三、影响行政公信力和执行力建设的因素

现阶段影响我国政府行政公信力和执行力不足的因素是多方面的，既包括政府组织及其工作人员内在因素，也包多重社会原因。利益博弈是阻碍行政公信力和执行力建设的关键因素。

（一）影响行政公信力建设因素

1. 政府职能转变不到位，决策欠缺科学性。首先，政府职能设置与履行上问题丛生。政府角色错位，片面追求经济增长，过多充当市场竞争主体，忽视社会管理和公共服务职能，致使经济发展与社会进步失衡，与民争利。其次，部分地方官员将个人意志当作政府决策推行，导致决策不科学或决策失误。再次，随着经济社会发展，民众对公共服务和公共产品需求上升，对政府期望值提高。政府职能转变若不形成倒逼机制，相关决策依旧缺乏科学性，必然侵害公民利益，损害政府形象，导致民众对政府公信力评价降低。

2. 信息公开透明度不足，行政行为不规范。一些政府单位和行政人员往往忽视民众诉求，行政公开透明度较差，甚至采取“暗箱操作”等欺骗手段，阻碍信息公开，必然会破坏政府信誉度，政府信息欠缺透明度会进一步加剧政府行政行为失范。

3. 权利制约机制缺失，腐败问题时有发生。 权力制约失衡必然导致腐败。如果监督制约机制缺乏有效性，人民利益就会受到政府和行政人员侵害。需要实施重点领域廉政风险防控精细化管理，力求从制度层面现象滋生蔓延的土壤和条件，推进惩防体系建设，规范权力运行、推动作风建设，营造风清气正发展环境。

4. 作风作祟，公众参与程度较低。忽视公民是平等的参政主体，只惟上、不惟下，漠视群众呼声、人民福社和百姓利益，致使其形象在民众心目中尽毁，就可能降低民众的政治参与热情。当前普通民众通过非正规、非制度化渠道进行政治参与依然普遍。反映出在长期人治社会条件下，领导权力大于制度的现实。盛行导致民众欠缺监督意识，而行政执行只能在既定权力轨道上，依附于官僚体制，最终导致政府缺乏有效民意支持，政府公信力出现流失。

（二）影响地方行政执行力建设因素

1. 行政惰性滋生，执行动力缺失。一是行政信念动摇。市场经济和改革开放双重作用，致使当前行政主体信念信仰处于活跃与混乱阶段。如果出现信仰迷茫，行政精神就会萎靡。二是宗旨意识淡化。部分政府部门和领导唯上不唯下，公仆意识淡化，使得执行力提升失去思想保障。三是求真务实作风退化。衙门作风、官僚作风、浮夸作风和形式主义等一旦占据上风，讲实话、干实事、求实绩等求真务实作风必然衰退，影响执行力提升。四是干事创业思维弱化。行政工作严肃性、坚定性与创新性、开拓性相辅相成。反对循规蹈矩、墨守成规，时刻保持开拓进取精神，推动思想解放，才能推动提升执行力。

2. 形式主义蔓延，制度保障不足。制度建设一是侧重要素，忽视体系。推动各种规定之间相互协调、相互照应，既要注重制度要素的出台，又要重视制度在体系上的整合。二是偏重形式，轻视内容。制度建设反对形式主义，杜绝运动式、突击式建设，注重内容上的实质性推进。三是潜规则汹涌澎湃，明规则熟视无睹。政府及其人员有时不惜牺牲公众利益，执行背后有利益力量支撑的潜规则，直接损害了公众利益，影响了执行力提升。

3. 利益配置失衡，激励机制失灵。一是既得利益阻碍。权力和利益结合，损害了大局利益、群众利益，执行有效性必然遭受挑战和质疑。二是利益待遇不均。利益待遇分配不公导致执行中消极怠工，条块、部门、行业间差异极大，挫伤了部分人员积极性。三是财力窘困。地方财政紧张，导致上层政策无法落实，激化基层政府和群众间矛盾，致使基层政府陷入两难，挫伤了基层政府的积极性。

4. 配套衔接脱节，协调机制缺位。一是职权分散。政出多门、多头指挥现象依然存在，职能分解过细，导致高成本、低效率。二是问责不灵。人治问责普遍存在，权力与责任不对等，问责弹性较大，法律体系缺位，问责机制形同虚设。三是行政沟通梗阻。行政沟通缺乏有效协调载体和平台，导致行政执行效率低下。四是行政监督虚化。当前行政监督缺乏完整体系，难以做到细化、量化、刚性化，偏重上级监督下级、官员监督民众，互动式、循环式监督不够，致使部分官员和公职人员在执行中奉行“唯上不唯下”标准。

四、提升行政公信力和执行力对策

提升行政公信力和执行力既需要建立完善规章制度，又需要不断强化监督体系和公务人员思想素质。监督体系高效才能保障行政执行程序化和法制化，公务人员思想理念和职业道德修养得到提高，才能解决执行者经济人效应。只有实现高效执行、廉洁奉公才能取信于民。

（一）提升行政公信力的实现途径

1. 加强法治建设，以公正树立公信。一是政府必须严格执法，依法办事。各级政府和部门必须带头维护宪法和法律权威，严格遵照宪法和法律规定权限与程序行使权力、履行职责。二是健全行政责任追究赔偿制度，加强对失信行为惩罚和制裁，强化以程序法制裁行政机关违法行为。三是强化对政府行政人员过错追究，杜绝徇私枉法现象，建设高效廉洁政府。

2. 推行政务公开，以公开推动公信。一是公开政府重大决策。主动向社会公众公开政府决策过程和内容，提高公众对政府决策理解和认知程度。二是公开法律法规。适当和逐渐改变只发红头文件局面，通过政府网站、公报等扩大传播范围，完善公开程序。三是公开行政标准。公开和明确政府职能和政府行政标准，全面接受公众监督。四是公开办事程序、办事手续、办事条件、办事机构和办事时限，减少办事环节，提高政府工作效率。五是公开办事结果，及时公开、反馈具体行政结果。提高政府工作透明度，纾解政府与公众信息不对称问题。

3. 引导公众决策参与，以民主赢取公信。拓宽公众参与决策渠道。公共决策群体包括参政党、人民团体、法人组织、民间智库和公民，他们既是公共决策主客体，有利益表达、智力支持作用。其中，参政党、公会、共青团等以政协为主渠道，代表群众表达利益和愿景与政府对话，影响公共政策实施。随着信息技术发展，机构、公民与政府沟通渠道得以拓展，进一步推动公众参与。建立有效回馈机制。随着经济社会发展，公民参与公共事务意愿增强，公民意愿与政府行为选择处于互动关系中，公共决策回应成为政府与公民间积极有效的合作机制。公民具有政治权力参与选举、决策、管理、监督，与政府共同形成公共权威和公共秩序，提升公民对公共政策与国家权威认同感和社会信任感。

4. 提升政府绩效，以效率博得公信。改革机构设置，降低行政成本。目前，我国行政管理费用占财政总支出比重偏大，高额行政成本势必影响公众满意度。必须改革机构设置，简政放权，降低行政成本。制定激励、约束机制。严格公务员录用、培训、考核制度，采用竞争上岗和跨部门轮岗制度，通过有效竞争，优化配置人力资源，激发公务员群体活力，提高公共服务能力。

（二）提升行政执行力的实现途径

1. 树立执行理念，培养执行文化。行政文化是政府组织灵魂，会影响政府工作方式。营造良好行政执行理念和氛围，提高政府工作效率，促进工作作风转变，实现由管理向服务转变。加强执行人员行政伦理建设，促使领导者担负应有角色和责任，推动执行人员培育追求完美执行力的思维和行为，最终建设可持续的执行力文化。

2. 完善执行制度，优化执行机构。只有责任明确、执行有序，形成规范的执行制度，才能执行有力。建立行为规范、有章可循的执行制度和责任明确、执行有序的政府执行机制，建立健全各项规章制度和优化政府职能部门办事流程，形成层次多样、狠抓落实的政府目标体系。优化政府机构设置，合理配置部门职能，建立以人为本、规范、高效、和谐的新型政府。包括，建立绩效评估制度；完善过错责任追究制度；引入竞争机制；健全监督激励机制，调动执行人员的主动性、积极性和创造性。

3. 完善用人机制，提升综合素质。公务员素质是政府执行力保证。完善用人机制，注重开发和培育机制建设，完善政府人员行政伦理养成机制和约束机制，系统遴选、培养、激励、配置和评价等。建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的高素质公务员队伍。一方面加强思想道德教育，强化宗旨意识。另一方面创新公务员培训体系，切实提高公务员领悟能力、计划能力、协调能力、判断能力、创新能力和依法行政能力。

4. 改善执行方式，推动简政放权。完善政府绩效评估机制，全面考核政府部门及其人员执行力、执行结果和综合素质，并及时反馈执行情况。建立外部评估制度，让民众监督政府部门执行过程，提高效率和服务质量。强化行政执行内部监督，加大自我督查力度，提高投诉办理质量。积极推动简政放权，杜绝中间环节腐败。

5. 营造执行环境，树立良好形象。营造有利的执行环境，首先要塑造良好政府形象，切入点就是建立公正透明、廉洁高效、诚实负责的政府。积极消弭负面社会政治心理影响，杜绝人治观念和行为，提高公众参与度，发挥公众能动性，改变公众在行政执行中从属地位。促使公众意识到自身参政权力，加强对行政权力监督，促进行政执行规范化。

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作者简介：张荣良（1987- ），山东新泰人，硕士研究生，江苏省社科院泰州分院助理研究员。