新型城镇化战略格局下的城市发展思路调整

新型城镇化要扭转过去城镇化进程中一些落后、不可持续的做法，加快调整城市发展的理念、结构、布局、形态和功能，确立合理可行的城市发展思路和模式。

我国自改革开放以来一直在推进城镇化进程，目前仍处于城镇化快速推进阶段。新型城镇化要立足新阶段经济社会发展的实际需求，扭转过去城镇化进程中一些落后、不可持续的做法。建立适应新形势要求的城镇化推进模式和做法。加快调整城市发展的理念、结构、布局、形态和功能，确立合理可行的城市发展思路和模式。对于实施新型城镇化战略具有重要意义。

一、坚持大中小城市共同发展的基本方向，更加强化中小城市的发展

一些专家建议中国要多发展几个类似于北京、上海、广州的超大城市，建议每个超大城市的人口总量至少超过3000万。最近深圳也在研究将人口发展到3000万以上的可能性和对策，并且认为这是解决中国城镇化问题的重要模式。笔者相信如果没有任何控制措施，像北京、上海、广州、深圳这样的超大城市，单个城市的人口总量完全可以达到3000万以上，问题是这种模式的代价将会非常惨重，而且很难持续稳定和高效。交通堵塞、雾霾、南水北调、垃圾围城等现象已经日渐严重，不敢想象人口超过3000万的北京又会是什么样子。有人以东京、巴黎和伦敦等城市的例子支撑这种模式，问题是中国的国情和这些国家完全不同，中国要走依靠超大城市膨胀支撑城镇化的路子肯定不是最优选择，所以说是“非不能也，是不行、不佳、不可持续也”。即便是走这条路，假如中国未来培育20个单体人口总量超3000万的超大城市，也只能容纳6亿城镇人口，剩下的5亿～6亿进城人口仍然要依靠其他类型的城市吸纳。因此，未来中国城镇化要大中小城市共同发展。考虑到我国的资源分布和环境承载格局，今后更大的任务是培育和发展一批不同规模和特色的中小城市，包括类型和功能多样的重点城镇，增强配套服务功能和产业人口集聚能力，使之成为支撑中国新型城镇化的重要组织和单元。

二、加强城市的集约化、集聚化和集中化发展，提升城市群的吸纳集聚和承载能力

总体上看，我国是一个资源短缺、生态环境相对脆弱的国家，真正适宜大规模工业化、城镇化的区域主要分布在东部沿海和中西部局部区域，这一基本国情决定了我国的城镇化必须走资源节约和环境友好的道路。由于我国是国土大国和人口大国，不可能把多数进城人口都集中到东部沿海地区，还要让部分人口在广大的中西部国土空间上分散城镇化，这也有利于当地的戍土守边、区域均衡和民族团结，也就是说我国的城镇化应该实行“宏观分散、微观集中”的模式。宏观分散就是指上面说到的在适宜城镇化的广大国土空间范围内都要推进城镇化，当然城镇化的模式、速度存在区域差别。微观集中就是指任何地区的城镇化都要体现集约、集聚、集中的理念，城市群就是体现微观集中的重要形态。城市群不是一定国土空间范围内城市的简单组合，而是经济社会发展达到一定水平、城镇化达到一定阶段的城市空间布局形态。也就是说实现城市1+1+1+…>n的效应。按照这种理解，我国很多地方不具备发展城市群的条件和可能。但是，目前很多地方存在规划建设城市群的热潮，出现了盲目攀比和超越当地发展阶段的现象，需要中央进行规划和政策的正确引导。今后当务之急是科学合理地确定和培育一些重点城市群，加强城市群内部协同互动、分工合作和优势互补，探索吸纳人口和产业更加集约高效、更加有力支撑城镇化的路径模式。对于不具备城市群发展条件的中西部区域，一种模式是进一步做大做强省会城市或者重点城市，增强产业和人口聚集和吸纳功能；另一种模式是发展以中小城市聚集、资源占用相对较少、发展规模和水平相对较低为特征的城镇群，发挥城镇群对于当地进城人口的吸引力和集聚的倍数效应，因地制宜带动城镇化的稳步推进。

三、合理优化疏解超大、特大城市承载的要素和职能，引导促进郊区化和卫星城发展

针对我国部分超大和特大城市已经出现的交通拥堵、雾霾污染增加、用水紧张、地面沉陷等问题，一方面要深刻反思我国大城市粗放式发展的教训，对于未来新发展的大城市要严格按照资源环境承载能力合理规划和建设，避免盲目求大重蹈现有大城市的覆辙，也就是说今后对于我国在什么地方布局、发展多少个大城市要持慎重态度，需要在土地、水、环境容量、公共交通等方面进行科学合理、客观理性的论证。另一方面。对于现有的特别是城市人口在1000万，甚至2000万以上的特大超大城市，在加快优质高端高附加值要素集聚的同时，要适当分散疏解中心城区的人口、就业、居住、资金、教育、医疗等各类要素和服务功能，引导国际上比较常见的郊区化现象的发育成熟。欧美许多城市在发展到一定阶段时均出现郊区化现象，中心城区主要分布有行政、商务、公共服务机构、设施和场所，许多贫民窟也分布在中心城区，而社会精英、名流大多居住在郊区的富人区，周边配备完善的各类公共服务设施。我国也已经开始出现郊区化的端倪，但是由于郊区配套服务设施没有到位，大多数精英阶层和中产阶层仍然选择在中心城区居住生活，相信随着郊区配套条件的改善，未来中国的郊区化进程将会加快。因此，应选择一批超大特大城市加快郊区化规划和开发建设，重点培育壮大若干郊区的卫星城，加强卫星城的综合配套服务功能，吸引产业和人口集中集聚，缓解中心城区资源环境压力和降低居民生活成本，这样也有利于整个城市的均衡协调发展。

四、优化城市规划的功能分区和新城新区的分工定位，因地制宜实现城市特色差异化发展

目前我国城市发展存在重铺摊子、轻质量特色的倾向，回避城市建成区旧城改造的矛盾和难度，热衷于“一张白纸上作画”规划建设新城新区，最后导致中国“千城一面”的城市体系和格局。目前现有城市普遍存在功能分区杂乱、跨区长距离人口流动规模大、城市效率低下的现象，行政区、商务区、生产区、生活区混杂，既不利于提高行政商务和生产效率，也影响城市形象和档次。而且，大量人群工作地和居住地长距离分割，导致城市交通压力居高不下，也不利于节能减排和宜居宜业，这些都对优化城市的功能分区提出更高要求。一方面要对城市建成区实行旧城改造、搬迁并转、退二进三、环境整治等功能的优化调整，适当归并整合原有区块的城市功能，加强保护老城的历史文化风貌和自然景观本底，保留城市的特有元素和特殊单元，彰显城市的灵魂和特色，宜密则密、宜疏则疏、宜高则高、宜低则低，打造生产、生活、生态功能相对集中、分工合理、有机融合的城市功能分区格局。另一方面，要高度重视新城新区的规划和定位，用新的超前的理念指导新城新区规划和建设，控制速度和面积，强化与老城区的功能互补和对接，带动老城区的功能分区优化。特别是加强新城新区产业发展定位和人口规模的规划论证，既要防范老城区淘汰的落后产能被简单转移和复制，也要防止形成因盲目贪图铺摊子大建楼房和道路、缺少人气和产业支撑的“鬼城”和“空城”，而要将新城新区建设成为功能分区合理、特色差异凸显、宜业宜居并重的城市名片和样板。

五、加强资源集约节约利用、生态环境保护和信息网络技术改造，促进城市绿色、低碳、循环、智能、高效地布局建设和发展

我国的基本国情决定了我国的城市建设和发展必须借鉴东京、新加坡和中国香港等城市发展的经验，进一步提升城市的集约化、生态化和智能化水平。围绕城市资源集约节约开发利用，重点强化土地、水、能源资源的高效利用。根据城市功能分区，确定不同片区土地开发强度、建筑密度和容积率，提高产业园区、城市生活区、基础设施建设等用地综合效益和集约化水平。大力推广生产生活用水循环利用，更新改造节水设备器具和管网设施，加快实施居民生活用水阶梯电价和分质供水，加强云雨水资源回收利用，优化生产、生活和生态用水结构和效益。加强城市节能和减碳联动，加快工业、交通、建筑、办公等重点领域节能改造，强化能源消耗总量和强度双重考评，大力开发利用清洁能源和可再生能源，加快实施居民生活用电阶梯电价，倡导节能出行、娱乐和消费模式。围绕城市生态环境保护，重点加强城市生产和生活性环境污染综合防治，促进废气、固体废弃物、废水、噪声等污染综合治理，支持资源综合利用和废旧物品同收利用，打造城市循环经济示范园区和生态工业园区。加强城市河流、湿地、园林、绿地、山体等自然景观保护，构建敞开式生态空间、生态廊道和生态斑点，促进形成生态宜居的城市生态系统和小气候。围绕城市智能化改造建设，加强信息网络技术的推广应用，促进“三网融合”、物联网、云计算、大数据等新技术手段普及，重点在电子政务、电子商务、交通市政、教育医疗、文化娱乐等领域加快信息技术升级改造，提高城市智能化水平、运转效率和服务水平。

六、加强农业和农村转移人口市民化配套保障，提高真实城市化水平

今后一定时期，我国仍然处于城镇化快速推进阶段，每年将保持大约1个百分点的城镇化率的增长，也就是每年大约新增1300万农民进城居住超过6个月以上。2012年年底我国城镇化水平达到52.6%，这是按照居住在城镇地区超过6个月的人口统计得出的，实际上按照城市户籍人口统计得到的城镇化水平只有35%左右，两者之间17%的差距，也就是2.6亿农民工，虽然被统计到城镇化率中，但是并没有真正获得城市居民同等的待遇和服务。因此，未来的新型城镇化一方面在继续保持快速转移一定数量的农民进城的同时，应把投资、政策的重点放在如何实现已经进城的农民工的真正城镇化上，逐步保障这部分群体的就医、教育、居住等基本公其服务实现与当地户籍居民同等待遇，这是体现人的城镇化的根本要求。另外，党的十报告中提出促进农业转移人口市民化，笔者认为这只是第一步，主要是考虑农民进城速度不宜过快、流入地政府承受能力有限等因素，首先是把农业剩余劳动力转移进城、市民化。从长远来看，农业剩余劳动力进城必然会带动家属子女甚至老人进城市民化，逐步解决留守儿童和老人的问题，因此，未来城镇化将从农业转移人口市民化扩展到农村转移人口市民化，在保持名义城市化率快速增长的同时，重点提高真实城市化率的水平，这是中国特色新型城镇化的一个特色体现和艰巨任务。