美国幼儿教育商议委员会制度及其给我们的启示

【摘要】通过对美国幼儿教育商议委员会制度的政治背景和运作特点的分析，试图寻找适合我国幼儿教育联席会议制度改革的有益经验。

【关键词】美国；幼儿教育商议委员会；幼儿教育联席会议制度

【中图分类号】G619　【文献标识码】A　【文章编号】1004-4604(2010)10-0053-04

随着人们对幼儿教育价值认识的不断提高，人们逐渐认识到，要解决当前我国幼儿教育改革和发展中遇到的问题和困难，就需要把幼儿教育事业发展与经济社会发展、学校布局调整等结合起来。自上世纪90年代起，我国部分省市率先尝试实施幼儿教育联席会议制度。由于该制度在一定程度上改变了原有的幼儿教育主管部门孤掌难鸣、难以有效推进幼儿教育事业发展的局面。因此其他省份纷纷仿效，并取得了一定的成效。当然，由于幼儿教育联席会议制度涉及多个部门、多个机构，因此在政策咨议过程中难免会遭遇种种挑战。

近年来，美国正在积极探索建立和运用幼儿教育商议委员会制度，以整合、协调幼儿教育资源，促进幼儿教育和保育体系的建立。运用法国政治学家马太・杜甘(Mattei Dogan)“功能等价物”的分析框架对美国幼儿教育商议委员会制度和我国幼儿教育联席会议制度进行比较，可以发现两者结构不同，但发挥着类似的作用，即都是为了解决幼儿教育和保育体系的资源整合问题。因此，在我国幼儿教育联席会议制度面临诸多困难的情况下，在以科学发展观定位我国幼儿教育改革和发展战略的前提下，本文拟分析美国幼儿教育商议委员会制度的政治背景和运作特点，并据此审视我国幼儿教育联席会议制度。

一、美国幼儿教育商议委员会制度的政治背景和运作特点

在幼儿教育和保育需求不断增长的压力下，美国各州兴起了幼儿教育普及运动。建立一个辐射面更加完整合理、质量更能得以保证的幼儿教育和保育系统，正在成为美国幼儿教育政策改革的重点。由于幼儿教育和保育机构构成的复杂性．以及分权化、市场化为主导等传统因素的影响，美国涉及幼儿教育和保育工作的各级政府管理部门存在着诸多交叉、重叠、真空现象，幼儿教育和保育也面临着质量参差不齐、目标人群资源重叠或缺失等问题。美国幼儿教育商议委员会制度正是在这一背景下产生的。

(一)通过有条件的拨款敦促各州建立幼儿教育商议委员会

针对各州幼儿教育和保育多头管理、尚未建立有效体系的问题，2007年，美国联邦政府颁布《2007年开端计划促进入学准备法》，要求每个州政府建立州幼儿教育商议委员会(EarlyChildhood Advisory Council,简称ECAC)，其功能是整合州范围内的幼儿教育和保育资源，提高现有资源的利用率。

幼儿教育商议委员会的具体工作包括：建立来自联邦和州资助的不同的幼儿教育和保育项目之间的联系，梳理各项目服务对象的资格要求以及资源提供者，寻找幼儿教育及其资源重叠或者真空地带，在此基础上提出重新整合资源、提高幼儿接受幼儿教育服务比率的方案，建立幼儿教育公共服务的数据库，建立州范围的幼儿保教人员的专业发展和职业计划，提出促进州早期学习标准实施的建议。

针对各州幼儿教育和保育存在的资源结构和体系的差异，美国联邦政府并没有对各州提出统一要求，只是要求各州幼儿教育商议委员会在现有基础上推进各州幼儿教育和保育系统的建立。例如，在幼儿教育和保育不太受关注的州，州幼儿教育商议委员会的任务在于激发公众对幼儿教育和保育的热情；在还没有确定幼儿教育和保育政策的州，卅幼儿教育商议委员会的任务在于帮助政府形成一个比较清晰的政策路线图；在已经具有一定的幼儿服务项目但尚未建立幼儿教育和保育体系的州，州幼儿教育商议委员会的任务是通过立法推进等方式，将现有的幼儿教育和保育服务整合成幼儿教育和保育体系。

为了鼓励各州建立幼儿教育商议委员会，《开端计划法案》规定联邦政府给予各州一次性启动资助(至少50万美元)，即联邦政府提供幼儿教育商议委员会工作费用的30％(其余70％的费用来自州的配套资金)。为了获得联邦政府的资助，州必须提交一个整合各种幼儿教育和保育项目的工作计划，具体包括评估联邦政府和州政府的幼儿教育和保育计划之间实施整合的可能性和障碍，制定整合工作的年度预算以及资金使用清单，提供建立和推行州早期学习标准的计划，建立一个卅范围内的幼儿教育和保育系统的联合数据系统。

(二)发挥非政府组织力量，促进各州幼儿教育商议委员会的建立

非政府组织在美国幼儿教育政策的推进中一直发挥着重要作用，这一作用同样体现在促进各州建立幼儿教育商议委员会方面。目前，已有35个基金会积极参与到各州幼儿教育商议委员会的建立、发展中。其中，“聪明开端”(Smart Start)和“建立倡导”(Build Initiative)是影响力最大的两个基金会。

1993年，北卡罗来纳州通过立法倡议，投入2000万美元建立“聪明开端”，其目标是通过为儿童及其家庭建立健康发展型服务机构，确保儿童在入学时身心健康、已做好各种准备，由于该组织取得的成就，目前已有78个地区非营利组织加入该组织。2001年，“聪明开端”全国技术协助中心成立，其任务是帮助各州建立幼儿教育商议委员会，旗下的“北卡罗来纳儿童伙伴”为其他州幼儿教育政策的推进提供技术支持。 　2002年成立的“建立倡导”(Build Initiative)是涵盖全美16个基金会的幼儿教育联合基金会，其使命是帮助各州建立一个早期学习整合体系，从而对家庭需要、私立和公共资源的利用作出积极回应。该组织最初对伊利诺伊、明尼苏达、新泽西和俄亥俄4个州进行资助。2004年，增加了宾夕法尼亚、夏威夷、华盛顿、密歇根和俄克拉荷马等州。目前，“建立倡导”为这些州提供的服务内容已经扩大到建立幼儿教育和保育体系的框架指导、促进幼儿教育和保育体系的质量提高、开展幼儿教育和保育体系的财政评估以及激发公众对幼儿教育和保育的热情等方面。“建立倡导”通过制定计划、实施行动以及相互分享等方式，为其他州或者全国性组织提供技术帮助和宏观指导。

(三)建立有效的组织架构和执行系统

幼儿教育商议委员会需要凭借有效的组织架构和执行系统来平衡各方力量，从而实现整合目标。《开端计划修订法案》规定幼儿教育商议委员会应该包括开端计划涉及的州教育主管、州教育机构、州早期保育管理机构、地区早期教育举办者、州负责儿童精神健康的机构。这样的成员结构有利于幼儿教育商议委员会以更加宽广的视野来完成自己的工作。例如伊利诺伊州，幼儿教育商议委员会包括46名政府成员和200名来自许多部门的委员。幼儿教育商议委员

会成员之间的广泛交流和相互分享，有利于使来自政府、学区以及其他各方力量形成有意义的一致的观点。

无论采用何种组织架构，为了实现广泛的联合，各州幼儿教育商议委员会都纷纷将达成有关幼儿教育和保育价值的共识作为首要任务，并分步骤来完成这一任务：第一步是通过沟通．幼儿教育商议委员会成员达成共识。第二步是获得来自州政府各个部门的支持，尤其是获得有可能影响政策制定的部门，例如商业部门、非营利机构、法律部门、改革组织等的支持。第三步就是形成共识和获得广泛的公众支持。幼儿教育商议委员会要了解公众的需要，组织公共讨论，以各种方式与社区联系，从而获得公众对于幼儿教育和保育的支持。值得一提的是，幼儿教育商议委员会还努力通过提供研究数据以获得不同政治党派的支持。

由于当前美国许多州正面临普及幼儿教育的政策变革，建立联邦――州以及州各个部门之间有关幼儿教育和保育项目的整合体系，正好迎合了提高幼儿教育和保育项目的数量和质量的需要，因此，许多州纷纷开展这一政策改革。2007年秋天，美国州长联合中心最佳实践(NGA中心)的调查结果表明，36个州已经开展这一改革。绝大多数幼儿教育商议委员会还试图将健康服务、家庭访问、早期干预等整合进幼儿教育和保育系统，通过建立整合的幼儿教育和保育系统，促进现有资源在系统中的有效运用。为了避免执政党更换等政治环境变化因素对幼儿教育商议委员会可能产生的组成人员和资金来源的不稳定。伊利诺伊、内布拉斯加、新墨西哥等州纷纷通过立法，明确幼儿教育商议委员会在整合体系中的地位和作用，从而促进各州幼儿教育和保育体系的建立。

2009年奥巴马总统的教育改革方案也把设立总统幼儿教育商议委员会作为幼儿教育政策改革的核心内容。值得注意的是，这与奥巴马早年在伊利诺伊州的施政经历有着密切关系。在他担任伊利诺伊州参议员期间，该州人口数量庞大、低收入家庭人数众多、财政收入水平不高等。为有效利用该州重视幼儿教育和保育的传统，吸纳来自政府、企业、基金会等多方面的财力支持，该州建立了州幼儿教育商议委员会这一跨部门的资源整合平台，它为促成该州成为全美最早完成普及O～5岁幼儿教育和保育任务的州作出了重大贡献。

二、对我国幼儿教育联席会议制度建设的启示

尽管我国和美国在国情、政治体制以及幼儿教育传统等方面存在差异，但是由于发挥着类似功能，美国幼儿教育商议委员会制度对于我国幼儿教育联席会议制度的建设具有借鉴意义。

(一)将幼儿教育联席会议制度和属地化管理相结合

综观我国各省(市、区)的幼儿教育联席会议制度，其运行模式主要表现为教育行政部门牵头型和地方政府牵头型两种。尽管各地幼儿教育联席会议制度规定与幼儿教育工作相关的各部门均要参加联席会议，但基于行政管理体制上的条块分割、各部门只对自己的上级行政部门负责等特点，教育行政部门牵头型的幼儿教育联席会议制度往往处于责任不清的尴尬局面：作为平行部门的教育行政部门，难以发挥部门之间的协调作用。无论是在政策架构还是在法律体系上，幼儿教育联席会议制度在缺乏外部政策支持的情况下，其象征意义往往大于实际价值，难以发挥应有的政策功能。

借鉴美国幼儿教育商议委员会制度的推行策略，我国幼儿教育联席会议制度可以采用属地化管理的政策策略，以避免条块职责强、条块间协调弱这一问题。将幼儿教育联席会议制度和属地化管理相结合，更有利于幼儿教育联席会议制度发挥统筹协调的功能。依托属地管理的优势，能够最大程度地发挥幼儿教育联席会议制度在属地的作用。此外，为了避免由于政府换届而出现的政策更迭甚至停止等现象，可以通过有条件拨款的方式加以调控，一方面明确幼儿教育联席会议制度的作用，另一方面明确幼儿教育联席会议制度的责任，例如创建一个目标清晰的系统，建立分阶段的工作目标，开展政策评估等。

(二)正视利益集团和市场导向惯性的挑战

从理论上说，建立整合体系有利于整合相关职能部门的职权，不仅可以降低行政开支，更能减少协调成本，提高行政效率。然而，整合同时又是一种权力和利益的重组，要说服既得利益者放弃现有的权力和利益，将是一个困难的博弈过程。正如一些学者指出的，教育政策改革的困难之一就是教育制度具有滞后性和教育机构具有稳定性。

我国幼儿教育联席会议制度在解决幼儿教育热点、难点问题的过程中，势必会遭遇既得利益集团等传统势力的阻碍。我们可以借鉴美国幼儿教育商议委员会制度的做法，倡导形成广泛的共识和在研究基础上的政策分享和协调。我们除了要关注决策层面的科学设计、精心部署、审慎推进以及相关部门的自觉配合外，还要运用来自行政体制之外(公众、媒体)的监督，尤其是要通过调查研究以及研究结果的运用，形成广泛的舆论共识，并为实现幼儿教育联席会议制度的整合目标提供有说服力的依据。