产业集聚发展中政府行为模式比较分析

内容摘要：产业集聚作为一种集聚特色的经济组织形式，已成为推动经济发展的重要驱动力。本文根据政府干预产业集聚过程的强弱程度将其分为政府主导型、政府合作型、政府鼓励型三种模式，并通过案例对这三种政府行为模型的主要特点进行分析比较，最后提出建议。

关键词：产业集聚 政府行为模式 政府主导型 政府合作型 政府鼓励型

当前越来越多的人将目光投向“产业集聚”，将集聚战略视为“经济发展的一种战略方式”，正如美国著名学者迈克尔・波特所言：在所有进步的经济体中，都能明显地看到产业集聚的存在，产业集聚已成为影响经济发展的基本因素之一（Porter.M.，2000）。由于美国硅谷、印度班加罗尔以及我国浙江、广东等地区集聚产业的成功，各地方政府也从中得到启示，将“产业集聚”当作促进本地经济的新举措，纷纷想要采取各种手段和措施来培育本地的产业集聚。

国内外学者的研究主要体现在产业集聚政策方面，但大多数的研究中并没有对地方政府与市场机制的互动程度对产业集聚的发展进行分析，且对产业集聚的发展中地方政府干预程度及范围的界定不全面。本文以苏州的IT产业、南京软件园以及温岭市特色镇这三个典型产业集聚产业区域为研究对象，分析比较地方政府在其产业集聚发展中的干预程度，寻找异同点，为其他地方政府的行为模式提供参考建议。

产业集聚发展中政府的作用

产业集聚是指在某一个特定产业领域内相互联系、在地理位置上集中的企业和机构的集合（Porter.M.，2000）。这些企业和机构之间既竞争又合作，以彼此的共通性和互补性相联接，交互关联而产生协同效应，出现整体大于部分之和，即所谓的“1+1>2”现象（李辉、张旭明，2006）。在产业集群的形成和发展过程中，起主要作用的是市场的自发性。然而，政府在提供制度供给和公共产品服务等方面的重要作用，往往能够弥补市场机制本身无法克服的缺陷。20世纪90年代以来，许多国际组织和政府部门开始大力推行基于产业集群的公共政策，致力于通过扶持中小企业集群来提高区域竞争力和繁荣地方经济。例如，世界银行在巴西、埃及和印度指导产业集群计划的实施。

产业集聚的发展所产生的集聚效应增强了企业的外部规模经济效应，同时促进企业的知识、技术创新，使企业产生较强的竞争力，但是产业集聚的过度发展也存在负效应，如拥挤效应、柠檬市场效应等（王，2008），这时就需要政府的介入。另外，多数的发展中国家由于市场经济发展并不充分，单靠市场机制的作用很难在短期内创造足够的条件实现特定产业集聚的目标，这也需要政府的支持。政府在产业集聚发展中的行为方式，主要有以下几个方面：

公共品供给。公共品供给是政府在经济运行方面可以发挥作用的传统功能。政府需要集中力量处理溢出效应特别显著或具有明显公共物品特征的问题。政府对基础教育、医疗保健和环境住房等方面的投资，配以适当社会福利措施能够为本地区产业集聚经济的持续发展带来很大利益。

制度供给。政府需要建立与维护与集群市场秩序相关的产权制度、市场法律制度等，为集群内企业创造一个自由选择、公平竞争和安全有效的投资外部环境。同时政府在产业集聚的形成阶段需要提供各种优惠政策，吸引投资，促进企业发展。

市场环境维护。作为经济秩序的维护者和仲裁者，政府还必须要努力提供一个安全、法制、公平和诚信的本地创业环境、就业环境和市场竞争环境。

经济指导。政府最重要的经济职能是营造促进资源配置效率提高的发展环境。政府通过对产业集群的一些基本生产要素的配置进行有效适度的干预，提高这些要素的配置效率，降低本地要素市场的泡沫，保持本地经济的可持续发展。

产业集聚发展中政府行为模式

根据政府行为在产业集聚过程中作用的侧重点不同，将产业集聚发展中政府行为模式分为政府主导型、政府引导型、政府鼓励型三种模式。

（一）政府主导型

政府主导型是指政府承担领导者责任，发挥主导作用，在国家和地方政府的干预和扶持下，迅速转移和调配资源，形成独特的产业群。在这种模式下，政府主要侧重于公共品的提供，其主要表现为：一是基础设施提供。政府负责对本地区的基础设施建设资金投入，包括所在地区的道路、港口设施等；二是生活设施提供。政府需要为本地区提供便利的公共交通、通信、网络、供水、供电等生活设施；三是发挥组织者作用。在产业集聚未形成前，政府需要制定产业发展规划和政策，进行招商引资，通过吸引性质相近的企业进驻投资形成聚集，为产业集聚创造条件。

（二）政府引导型

政府引导型是指政府以合作者的身份参与到产业的发展中，同时享受投入所带来的利益，共同促进产业集聚发展的模式。政府往往充当制度供给的角色，通过政策的制定引导本地区产业集聚的发展，其主要表现在：政府利用所拥有的良好信誉、有权制定政策等优势，积极推动与其它机构（包括投资单位、大学、中介机构、金融机构、上级政府相关部门）之间的互动和交流，建立产学研合作基地；政府积极发挥政策制定者作用，制定有利于吸引人才、鼓励创新等优惠政策，营造良好的创新环境；政府直接通过与其它机构合作的方式建立人才教学基地，为本地区企业培训和输送人才。

（三）政府鼓励型

政府鼓励型是指在企业通过市场竞争已出现规模经济，政府通过政策的鼓励，提高集聚区内企业的竞争力，创造产业集聚的外部经济。其主要表现在：产业集聚的成长和发展基本上依赖于市场与产业互动来完成，是通过企业对集聚好处的追逐自发形成的；政府所提供的支持是间接的、辅的；政府的调节作用主要表现在产业集聚出现后的时候调节方面。市场环境维护者。由于市场的失灵会破坏产业集聚的发展，政府需要维护市场秩序，保持市场竞争，为本地区产业的发展营造出公平、公正的市场环境。

通过上述对三种政府行为模式在产业集聚发展过程中的作用特点分析（见表1），针对我国地区差异性较大的问题，政府在产业集聚的发展中也需要采取不同的行为模式。

政府行为模式适用性分析

根据上述三种政府行为模式特点分析，政府应根据产业类型集聚的发展过程的差异采用不同的政府行为模式。传统产业由于技术含量低，同时能获得低成本的劳动力，企业进入门槛较低，在市场经济的作用下相关企业更加倾向于相对集中，产生规模效应。政府的作用主要集中在后期市场的维护和经济的指导，提高本地区的核心竞争力；而高新技术产业存在技术扩散，对技术设施，公共产品的要求更高，更需要政府的介入。政府往往需要投入大量的资金进行基础设施建设，为产业集聚的发展构筑有利的生产要素平台。

由于地区经济发展的不平衡，政府在产业集聚发展的不同阶段和不同产业类型作用的侧重点不同，本文就政府行为模式的适用性问题结合实际案例进行比较分析。

（一）政府主导型―苏州IT产业

政府主导型行为模式是目前改革开放初期政府普遍采用的一种政府行为模式。改革开放初，许多新产品、新技术在我国没有工业基础，政府充分利用自身政策制定的权利，通过设立开发区和制定产业政策，通过吸引企业投资形成产业集聚。苏州是全球经济中的一个高科技基地，是电子产品、电脑和手机的“世界工厂”。经过近些年的发展，苏州已成为国际上重要的IT产业制造基地（姜琴、胡汉辉，2004）。苏州市政府通过原管辖区进行重新划分，成立了工业园区、高新区，投入大量的资金新建基础设施，吸引外资进驻投资，已发展形成重要的IT产业集聚。

政府行为主导型模式与其它模式相比，其优点主要表现在：政府利用政策制定等权利，迅速调动资源提供物质基础；政府能够投入大量的资金提供便利的交通和生活设施；在产业集聚发展初期，政府的政策大多具有诱导性，通过各种优惠政策吸引企业进驻投资。

（二）政府引导型―南京软件园

政府引导型行为模式主要适用于以产学研相结合的高新技术产业。政府通过建设高新技术开发区，将企业相对集中，积极推动他们与科研院校的互动和交流，并通过建立共性技术平台和人才服务平台的形式推动企业发展，形成产业集聚。南京软件园1999年经南京市人民政府批准设立，2000年9月被国家科技部批准为“国家火炬计划软件产业基地”。南京软件园以公共技术服务平台为主体的动漫游戏技术支撑体系，通过搭建测试环境和公共技术平台及交易平台，实现资源共享，降低中小企业制作成本，提高制作水平，促进动漫产业的技术创新。

政府行为引导型与其它模型相比，其主要优点表现在：政府积极参与公共技术服务平台和人才培训平台的建设，降低共性技术研发所带来的风险；能整合企业研发资源，减少因共性技术研发重复进行而导致资源的浪费。

（三）政府鼓励型―温岭市特色镇

政府鼓励型主要适用于我国江浙地区大量的特色镇产业集聚。在市场经济的作用下，这些特色镇已初具规模，政府通过经济引导、维护市场环境的形式促进企业发展，形成产业集聚。浙江省温岭市就是典型代表。自改革开放以来，温岭市制造业迅速强势崛起，已形成了摩托及汽配、水泵、鞋服皮塑、建材、水产食品等五大主导产业（张文彬，2004）。政府通过对本地区用地的合理规划，适度集中，降低工业用地成本，降低企业集聚的进入成本；政府帮助部分集聚产业制定产业发展规划，如与江苏理工大学合作完成的《温岭市泵业“十五”发展规划》。

政府行为鼓励型的优点主要表现为：政府仅需对原来落后的基础设施进行升级改造，满足当地产业集聚的发展；政策对于本地产业经济的发展主要起指导作用；同时通过制定集聚产业发展规划，维护市场环境，促进区域品牌的创立。

以上理论综述从两个维度对适用性进行分析，并通过三个典型的案例结合这两个维度对政府行为模式的适用性进行阐述，本文以图表的形式总结（见表2）。

政策建议

本文通过三个典型产业集聚发展成功案例的比较分析，指出三种政府行为模式都有各自的特点。这说明政府在发展本地产业经济的行为模式选择有广泛的余地，关键在于政府因地制宜，合理定位，通过自身的优势为本地区产业集聚的发展做好服务工作。同时无论哪种产业集聚模式，随着产业集聚区的发展壮大，政府应逐步退出，转为政府鼓励型的行为模式，开始注重产业集聚区域治理和创新环境的培育，提高产业核心竞争力。

参考文献：

petition,and Economic Development：Local Clusters in a Global Economy [J].Economical Envelopment Quarterly,2000.vol12

2.Porter.M.Clusters and the New Economics of Competition [J].Harvard Business Review,November~December,1998

3.李辉，张旭明.产业集群的协同效应研究[J].吉林大学社会科学学报，2006（3）

4.王.沈阳市工业支柱产业集聚效应分析[D].长春理工大学产业经济学，2008

5.姜琴，胡汉辉.外商直接投资与政府互动对地区集聚发展作用的探讨―以苏州IT产业集聚为例[J].现代城市研究，2004（2）

6.张文彬.产业集聚与政府行为―以浙江温岭为例[J].前沿，2004（5）