我国环保NGO生存现状调查研究及立法建议

[摘 要]随着社会的发展，人们对于环境保护日益重视。而在市场经济体制的影响下，政府也开始从一部分社会范畴内逐渐放手；此时，环保NGO就扮演着一个日渐举足轻重的角色参与到环保事业中来。环保NGO作为一种非政府的、从事环境保护相关活动、提供公益性或互益性社会服务、非营利性的民间组织，其特殊性质也导致出现很多特殊问题。文章将以中华环保联合会为例，从环保NGO生存的最大问题――资金方面展开讨论，结合现行的相关法律法规以及环保NGO的生存现状，提出一些简单的法律法规上的建议。

[关键词]环保NGO；生存现状；资金问题；立法促进建议

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.05.080

1 环保NGO的生存现状

20世纪末90年代至今的二十余年里，中国的环保NGO如雨后春笋般崛起，带动了一批热爱环境的有识之士投身于民间环保事业。但是由于当时国家没有足够重视这一股力量，在立法上几乎并没有给他们留下立足之地，环保NGO中只有少量与政府部门挂靠的组织发展得还可以，许多草根组织都由于缺少经费或其他原因半路夭折。但是在2015年1月1日新的环保法颁布实行之后，环保NGO在环境诉讼中主体地位的承认也好，政府在公众参与中的权利下放也好，都是环保NGO焕发新春的一次良好的契机。

以本次调研小组采访过的中华环保联合会为例，中华环保联合会是经中华人民共和国国务院批准，民政部注册，中华人民共和国环境保护部主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的、非营利性的、全国性的社团组织。中华环保联合会的宗旨是围绕实施可持续发展战略，围绕实现国家环境与发展的目标，围绕维护公众和社会环境权益，充分体现中华环保联合会“大中华、大环境、大联合”的组织优势，发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，促进中国环境事业发展，推动全人类环境事业的进步。该组织原先是环保部下属的第一批环保NGO。许多环保NGO的集会活动都是他们组织的，而且由于有一定官方背景，他们往往比纯草根环保NGO更能获得政府购买和资金支持。笔者所在的课题组调研后发现，中国的环保NGO大多数入不敷出，因为是非营利组织，所以活动的资金以及工作人员的工资只能靠申请或者由公益基金提供。大多数的草根环保NGO只是凭着一腔热血，没有技术，没有人才，所以往往很难筹集到资金，久而久之形成恶性循环，使组织最终走向灭亡。说到底，还是这个最核心的“资金问题”。

2 环保NGO的资金问题

目前，成立一个NGO所需要的条件与成立一个社会组织的条件一致，在资金方面要求“有合法的资产和经费来源，并有3万元以上活动资金”。这使得成立NGO的门槛过低，一些仅凭一腔热血就能成立的毫无能力的NGO也就因此诞生。虽说环保NGO是非营利组织，但是它依旧需要经费支持。目前环保NGO主要的合法资金来源有两种：一是政府的补贴以及部分的政府购买，二是来自于基金会的捐赠。资源总是有限的，那些没有能力没有人才的草根环保NGO就必然难以竞争到有限的资源，大部分直接走向灭亡；还有的可能就会帮助污染企业做虚假鉴定粉饰形象以获得基金，俗称“绿洗”；还有一些NGO通过自身社交网络进行募款，或者与公募资质的基金会合作，挂靠在这类基金会下面的专项基金或者项目下面获得捐款；更有甚者走向非法集资等犯罪的不归路。

另外，对于环保NGO在职人员来说，收入不高是不争的现实，缺乏稳定性更是噩梦。做公益的人通常给大众的一个认知是，他们很善良，怀抱理想主义，具有牺牲精神，愿意委屈自己，不在意金钱回报，这就使国内的公益基金会有一种思维定式，NGO申请项目中人员工资设定越低越好，所以NGO都压低员工费用来争取项目经费，造成了恶性循环。这样，投身到环保NGO的人才就越来越少，积极性越来越差，久而久之，环保NGO终将寸步难行。

近年来，环保NGO的资金途径出现“众筹”这一快速有效的高速通道，但是它很容易与“非法集资罪”相混淆。众筹（crowd funding）即大众筹资，是一种“预消费”模式，用“团购+预购”的形式，向公众募集项目资金。众筹利用互联网和SNS社会性网络服务传播的特性，让小企业家、艺术家或个人对公众展示他们的创意，争取大众的关注和支持，进而获得所需要的资金援助。捐赠式众筹适用于NGO（非政府组织）等公益项目。而根据《中华人民共和国刑法》《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》的相关规定，中国的“非法集资罪”包含了以下犯罪行为：向社会公众即社会不特定对象吸收资金，构成非法吸收公众存款罪。在向亲友或者单位内部人员吸收资金的过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的，也构成非法吸收公众存款罪。以吸收资金为目的，将社会人员吸收为单位内部人员，并

向其吸收资金的，还构成非法吸收公众存款罪。

3 环保NGO资金问题的解决方法与立法促进

环保NGO的资金问题并不是完全无法解决，不过这需要多方面的努力，如政府的放权，以及立法上对于环保NGO的保护与促进。以下是笔者的一些拙见。

3.1 加强政府购买服务

目前我国的环境保护工作绝大部分还是由政府主导完成的。这大大压缩了环保NGO的活动空间和赢利空间，使得本来就紧缺的资金来源变得更加稀少；而且大量的资金流动不利于管理监控，可能会滋生腐败或造成浪费。如果加强政府购买服务占政府环境保护工作的比重，不但可以培养出一批能力优秀的环保NGO力量，还可以使环保资金更加透明，利于监督管理。

3.2 建立一套成熟的公募资格审查制度

使确实有能力的环保NGO也像那些基金会一样，通过审查，合法获得公募权。这不但可以很好地解决那些优秀环保NGO的资金问题，还可以将公众的力量直接借给可靠的环保NGO，既公开了公募资金的用途，又可以壮大那些优秀环保NGO的力量。

3.3 在税收方面要立法一律予以减免

环保NGO是非营利性的公益组织，但是在税收方面却有很多和工商企业交同样的钱。其实税制不合理是所有社会公益组织面临的问题。据了解，完成注册的NGO在国内有50多万家，其中申请到免税资质的只有1万多家，而环保NGO只占国内所有NGO数量的2%左右，所以能享受到税收减免政策的环保NGO数量微乎其微。本身资金来源就不广，很多草根环保NGO还要面临压死骆驼的最后一根稻草――税费，这确实是环保NGO发展的一大阻碍。

3.4 建立一套合理的人才选拔培养机制

现代社会讲究就业多方面和专业人才培养，环保方面的人才培养应该是政府需要帮助环保NGO做的。这样虽然不能直接解决环保NGO资金的问题，但是可以帮助草根环保NGO迅速成长，使他们真正拥有能力做好环保工作。这样，草根环保NGO才能逐渐在市场经济的考验中站得住脚，从而发挥作用。

4 结 论

中国的环保NGO还只是刚刚学会走路的婴儿，它需要法律的保护与支持，需要政府的放权和监督，只有这样中国的环保NGO才能真正健康成长，并在未来成为我们环境保护力量中最强大的那部分。

[基金项目]北方工业大学2015年“北京市大学生科学研究与创业行动计划”《我国NGO发展法律政策环境调查研究及制度建议――以北京市环保NGO为例》。

[作者简介]刘鹤（1993―），男，汉族，北京人，北京财贸职业学院。研究方向：环保NGO。

2016.2

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