我国宏观调控效果的弱化及其治理

[关键词]宏观调控；投资型经济增长方式；委托―关系；预期

一、引 言

近年来，我国经济步入了新一轮的快速上升通道。2001年到2006年，我国国内生产总值的年增长率分别达到8．1%、9．1%、10%、10．2%、10．4%和11．1%，呈现出逐年递增的态势。但在快速增长的同时，投资的膨胀、信贷规模的扩张、煤油电运的紧张、通货膨胀的压力等也给经济稳定带来了巨大的压力，经济结构失衡的矛盾日益突出。为防止经济“过热”，避免出现“大起大落”的局面，中央政府出台了一系列宏观经济调控政策，如严格审批固定资产投资项目、多次上调人民币存贷款基准利率、存款准备金率、下调部分商品出口退税、对房地产交易课税、实行严格的土地管理政策等。“加大宏观调控，预防经济过热”，成为了我国宏观经济的基本政策取向。然而，中央政府的这些宏观调控措施在执行过程中往往大打折扣，调控效果出现了不同程度的弱化。

目前学术界往往热衷于讨论我国经济是否过热，该不该进行宏观调控，以及如何进行宏观调控。但是，对于我国近年来已经出现的宏观调控效果弱化的现象，学术界的理论探讨还不多。就已有的文献来看，主要有以下观点：刘伟、蔡志洲（2006）[1]认为，我国经济发展的特殊国情是使得宏观调控效果不佳的主要原因。易宪容（2006）[2]认为，目前宏观调控效果弱化的原因在于目前中国整个经济基础与市场体制都发生了根本性变化，而政府依然沿用计划经济思维，希望以旧有工具调控现有经济，走政府干预经济的计划老路，自然达不到调控效果。赵晓、谭国荣（2006）[3]认为宏观调控弱化，一方面由于当前无论是国内还是国际上，资金都处于“超级流动”状态，这就使得虽然中央政府不断加大调控力度，但实际运行效果不佳。另一方面，政府的宏观调控尤其是房地产调控涉及到中央和地方博弈以及多个部门，但由于受不同利益取向的约束，多只看得见的手在本位主义的驱使下相互牵制，从而大大抵消了调控的效果，最终看不见的手打败了多只看得见的手。

上述文献从不同的角度对我国宏观调控效果弱化的成因进行了分析，尤其是从中央和地方关系角度的分析，具有一定的现实意义。但笔者认为，现阶段中央政府宏观调控弱化是一个系统问题，需要有更广的分析视角。宏观调控效果弱化的根源，在于我国现行的投资型经济增长方式与宏观调控之间内在的矛盾，而中央对地方政绩单一指标考核形成的委托――关系，以及中央和地方政府财权、事权不统一更加剧了这一矛盾。此外，中央在制定宏观调控政策时忽视民众预期，也在一定程度上削弱了宏观调控效果。本文试图对这方面进行一些探讨。

二、我国现行投资型经济增长方式与宏观调控的矛盾

自“九五计划”以来，随着社会主义市场经济的进一步发展，我国的有效供给能力显著增强，社会商品极大丰富，曾经长期存在的短缺状态宣告结束，我国开始从“卖方市场”变成“买方市场”。特别是1997年亚洲金融危机之后，我国产能过剩、内需不足的问题更加突出。为了保持经济的高速增长，我国经济增长不得不严重依靠于投资和出口的拉动，而消费不能有效地对经济增长起到拉动作用。从图1可以看出，我国近年来最终消费占GDP的比重呈现明显的下降趋势，而资本形成和净出口占GDP的比重则逐渐上升。也就是说，在国内消费不能有效启动的情况下，经济增长必须依靠大量的投资拉动，而过度投资便成了近年来引发经济过热的直接原因。因此，我国目前的宏观调控，不再是过去既治理需求又治理投资的宏观调控，而主要是针对投资领域的宏观调控。但是在我国投资依赖型增长模式下，如果调控力度过大，投资骤降，势必影响经济增长。而经济增长速度一旦放缓，对我国长期增长的影响是巨大的。

我国之所以形成投资型经济增长方式，是有其深层次的制度方面原因的。我国的市场经济制度是从过去计划经济制度转轨而来，一些旧制度的痕迹依然影响着现在的市场运行。而正是这些制度安排，导致了国内消费需求不足，也导致企业具有强烈的投资冲动。并且有些制度安排还导致企业普遍倾向用“资本替代劳动”，这就使得我国经济增长对就业的促进作用较弱。

从我国的税收体制来看，20世纪80年代中期的“利改税”以来，国有企业不再向政府上缴利润，而是和其他所有制企业一样交纳所得税，企业可以自由支配税后利润。这项制度改革在当时起到了减轻国有企业负担，促进经济发展的积极作用，但随着近年政府“抓大放小”国有企业的政策，使得国有企业在公用事业、资源行业和高度资本密集型行业的垄断程度不断提高，国有企业不上缴利润却成为了导致近年来我国投资型增长方式的一个重要原因。比如资源行业，由于近年来资源价格的大幅上涨，资源溢价收入扣除税收后基本上都成为企业的未分配利润，而其它行业的垄断国有企业也获得了高额的利润。如2006年，国有及国有控股企业未分配利润达到8485．46亿元，占GDP的比重超过4%。①正是由于这些垄断高额利润不能转化成民众的收入，大部分便被用作企业的投资扩张，追逐更高额的利润。这种情况的必然结果就是消费市场不能有效启动，而企业投资十分旺盛。

另外，我国存在着劳动力市场、金融体系的“二元分割”的局面，这也是我国形成投资型增长方式的重要制度原因，并且直接导致了经济增长对就业的促进作用较弱。劳动力市场的“二元分割”，使得我国大量的剩余劳动力，尤其是农村劳动力进入城市正规部门就业的门槛变得极高，而一般的城市劳动力也很难进入国有部门尤其是国有垄断部门就业。金融体系的“二元分割”，使得大型企业，尤其是大型国有企业的大型工程很容易从国有商业银行取得贷款；在资本市场的融资方面，也是优先安排大型国有企业上市融资。这使得大型企业，尤其是垄断国有企业的融资成本很低。而资本价格被人为压低，又进一步诱使它们在产业和技术上选择用资本替代劳动。近年来的投资过热，在很大程度上都是由于大型企业，尤其是有政府背景支持的大型国有企业选择资本密集型项目投资而引起的。与此同时，作为大量吸收农村劳动力和从国有企业富余劳动力的中小企业，特别是民营企业，却陷于融资难、融资成本高的困境，加之政策对民营企业的限制，导致它们在许多领域发展不足，无法承担起大量吸收劳动力的重任。

我们知道，经济增长和充分就业是任何一个国家在经济发展过程所要追求的主要目标，对中国这个世界上人口最多的发展中国家而言，经济增长和充分就业的重要性更是不言而喻。按照经济学中奥肯定律，人口就业和经济增长有着密切的关系，“劳动力需求的水平，在动态意义上主要决定于经济增长。经济增长速度快，对劳动力的需求量相对较大，就业岗位增加，就业水平高，失业率低；经济增长速度慢，对劳动力的需求量相对较少，就业水平低，失业率高。”许多实证研究表明，在美国，当经济增长率达到3%时，实际失业率大体上相当于自然失业率（程晓农，2003）。[4]也就是说，美国保证社会经济正常运转，维持自然失业率的经济增长率下限仅为3%。但根据上面我们的分析可以知道，由于我国制度安排方面的问题，使得经济增长需要依靠大量的投资，而大量的投资又排斥劳动，从而经济增长对就业的促进作用较弱。在这种情况下，我国要保证社会经济正常运转所需要维持的经济增长率下限远远高于美国。

在20世纪80年代，只要经济增长率低于7%，就会出现企业全面亏损、失业率上升的局面（程晓农，2003）。[4]也就是说低于7%的经济增长速度通常被称为是经济“硬着陆”。进入1990年代以后，我国经济增长的就业效应更是呈现总体下降趋势，这点可以从图2看出。尤其是自2001年以来，我国就业弹性②逐年递减，2006年全国的就业弹性下降到了仅为0．068。也就是说，在我国目前这种经济增长模式下，为了保持社会稳定，不出现大规模失业，我国必须保持更高的增长速度，而保持更高的增长速度又必须依赖于更大规模的投资。因而，我国近年来的宏观调控本身就陷入了一种矛盾的境地。在我国这种制度安排所决定的投资型经济增长方式下，一方面要避免经济“过热”给社会带来的种种危害；另一方面，如果使用过于激烈的宏观调控手段，“踩急刹车”对投资领域进行干预，使经济增长速度降下来，又会带来就业和社会稳定方面的诸多问题。现在我们谈宏观调控效果弱化，其实正反映了这种矛盾的境地，中央希望通过宏观调控解决经济过热，但宏观调控的力度究竟需要多大却很难把握，中央政府也不愿面对由于宏观调控减少投资而造成的经济增长速度放慢，进而导致就业压力的问题。在这种情况下，宏观调控措施往往很难有效的贯彻执行，于是出现了宏观调控效果的弱化。从根本上讲，宏观调控效果的弱化正反映出了我国现行投资型经济增长方式的困境，而现行投资型经济增长方式的困境又根源于我国制度方面的缺陷。

三、中央、地方委托―关系与宏观调控效果弱化

改革开放以来，无论是承包制、放权让利还是分税制改革，中央在制度设计上都是强调重新划分中央和地方的利益权限、调动地方政府的积极性。在此基础上，钱颖一等人提出了著名的“中国特色的联邦主义”假说（Federalism, Chinese Style. Montinola, Qian and Weingast，1995），[5](50-81)认为中央和地方的分权带来了中国经济的持续高速增长，事实也证明了这一点。然而，随着中央和地方分权的不断深化，中央和地方间委托-关系逐步形成。在我国现行的投资型经济发展方式下，中央和地方政府这种委托-关系事实上产生出了与宏观调控抑制投资政策的矛盾，这种矛盾导致地方政府缺乏执行宏观调控政策的激励，从而削弱了宏观调控的效果。

从上述分析我们可以看出，我国现行制度安排下的投资型经济增长方式，使得我国维持自然失业率所需要的经济增长率下限非常高。也就是说，在经济增长模式不能有效改变的情况下，为了维持社会的正常运转，我国必须保持较高的经济增长速度。从这个意义上来说，中央政府以GDP作为衡量地方政府政绩的根本尺度是有其必然性的。当然，以GDP来衡量政绩也具有评价比较容易实现，考核成本低，不容易掺杂主观人为因素等优点。在中央和地方的委托――关系下，既然作为委托人的中央政府以GDP作为评价和奖惩地方政府官员的主要依据，那么作为人的地方政府为了得到中央政府的奖励、晋升，便会将主要精力集中于如何提升GDP这个中央政府所关心的指标。而我国现行的制度下，经济增长方式必须依赖于大量的投资，因此，地方政府追求GDP的主要手段也就是吸引企业到当地投资，甚至是地方政府自己投资。虽然中央政府意识到地方政府的投资冲动会导致经济过热，要对经济采取宏观调控措施。但是，只要中央和地方的委托-关系不改变，中央对地方的考核标准不改变，地方政府就必须追求GDP增长，因而很难抑制住投资冲动。这样中央政府的宏观调控措施于是就难以得到贯彻。

四、中央和地方政府财权、事权不统一与宏观调控弱化

由于我国分税制改革的局限性导致的地方政府的财权、事权的不统一，客观上造成了地方政府财力的紧张，地方政府为了解决财力问题，必须依赖于当地的投资，这也是宏观调控弱化的一个重要原因。

1994年的分税制改革，大宗税源被划归中央，零星分散的小税源划归地方。地方缺乏主体税种，也没有完全实行分级财政管理的财政实力，但地方的建设等方面需要大量的投入，同时由于国有企业改革、社会保障体制的改革，使得原本由中央政府和企业共同承担的社会保障责任转移给了地方政府。而且，地方的某些支出往往是以法律或行政规范的名义进行的，这就形成了我国独具特色的“比例预算”。

在现有体制下，不允许地方政府发行公债，而中央对地方的财政转移支付制度也不够规范。这样，在地方政府职能和事权没有减少的情况下，财政支出对于地方政府存在刚性，地方财政收入就成为支出的一种约束。这就迫使地方政府必须通过引进外部投资和鼓励当地企业投资来扩大地方的财政收入。此外，通过国有土地使用权的有偿转让而取得土地出让金也成为了地方政府解决地方财政收入问题的一个“法宝”。地方政府一个通常的做法就是将城郊农村集体土地改为城市国有土地，形成可供出让的“熟地”，然后采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式出售。地方政府这种“圈地出售”行为，不仅导致了房地产开发投资的过热，而且也为地方政府引进外部投资和鼓励当地企业投资提供了土地支持，为企业投资过热提供了条件。因此，在没有解决地方财权、事权不统一的状况下，中央的宏观调控要求抑制地方的投资，实际上是切断地方政府的财政收入来源。这就使得地方政府执行中央宏观调控政策的积极性较弱，甚至部分地方政府还公然出现了违抗中央宏观调控的行为。

五、预期以及时滞因素对宏观调控效果的影响

在宏观调控过程中，市场主体是宏观经济政策调控的对象，受到调控政策的影响，但市场主体是有预期的，他们会根据自己的预期在宏观调控政策实施前或者政策实施后采取相应的行动来减轻宏观调控对其的不利影响。因而，他们对调控政策的预期和反应，制约着调控政策的效应与调控目标的实现程度。也就是说，宏观调控政策的成功与否以及调控目标能在多大程度上实现，不仅取决于调控主体（中央政府）， 还取决于作为市场主体的企业与消费者的预期及其相应的行为，他们行为的依据是使其自身效用最大化。然而，对于不同的市场主体而言，一定调控政策的实施对其利益影响的方向和程度是不一样的。如果市场主体的预期是调控政策对其有利，其行为调整就会顺应而不是抵制调控政策的实施。但如果市场主体认为调控政策对其有损，其行为调整就会抵制调控政策的实施，导致调控效应降低甚至失效。

在笔者看来，近年来中央政府的许多宏观调控政策，并没有注意到市场主体的合理预期能力，对于预期也未给予应有的重视。我们的宏观调控政策往往把政策作用的对象，即各类市场主体看作是没有预期能力，只会跟着政策指挥棒转。政策制定者往往认为，只要宏观经济政策就其内容来说是科学合理的，它就能发挥预定的作用。然而，随着现代信息工具的不断进步，信息传播速度不断加快，信息渠道不断增多，市场经济主体掌握信息的能力不断增强。有时，经济主体通过市场掌握信息的速度甚至比政府部门还快。此外，还存在着“信息泄露”的状况，某些宏观调控政策在出台往往在其正式公布、生效之前，就被网络等传播渠道散播出去。高层决策信息的泄露大大提高了市场主体预期的准确性，市场主体往往在政策公布之前就已经开始寻找“对抗政策”的措施，出现了“上有政策，下有对策”的现象。因而市场主体的预期因素也是我国现阶段宏观调控效果弱化的重要原因。

当然，近年来宏观调控效果的弱化，也有来自政策时滞方面的原因。因为宏观调控在很大程度上是针对投资领域的，而投资一般都具有周期长的特点。一旦项目立项，除非遇到强力行政手段的调控措施（如江苏“铁本”事件，但这种情况极少发生），项目的投资将会在投资期内持续很长一段时间。因此，这种时滞效应也影响了宏观调控的效果。不过笔者认为政策时滞对宏观调控效果弱化的影响程度要小于上述的其他方面的原因。

六、结论与政策建议

对于如何解决宏观调控效果弱化的问题，笔者认为应该从以下几点入手。

(一)从制度改革入手，改变我国投资型经济增长方式

首先，要打破劳动力市场的“二元分割”，缩小国民收入差距，使得经济发展的成果能够惠及绝大多数国民，也只有这样才有利于启动国内的消费市场。其次，深化公共教育、医疗体制改革，建立起完善的社会保障体系。我国过去之所以消费迟迟得不到启动，很大程度来自于公共教育、医疗以及社会保障体制的不健全。民众感觉未来没有保障，因而消费倾向较弱，而储蓄倾向强烈。深化公共教育、医疗体制改革，建立完善的社会保障体系，让民众感到未来有保障，对于刺激消费，加强消费对经济增长的影响，改变投资型经济增长方式是非常重要的。最后，应该打破金融领域的“二元分割”，以及资源价格被低估的状况，减轻企业用“资本替代劳动”的倾向，避免人力资本价值的低估。

(二)完善地方政府绩效考核机制

建立有效的地方政府绩效考核机制，引导地方政府官员树立正确的政绩观。实行政府官员政绩考核的内容要多样化，应该根据多种因素对官员进行综合性、系统性考核，增加考核指标。在经济发展方面，当然用GDP增长衡量政绩不可缺少，但同时应该加入人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡建设、基础设施建设、基尼系数等方面。只有综合考查，才能看到当地经济是否真正上了台阶，农民是否真正赋予，贫富悬殊是否真正缩小，等等。而且应重视社会发展方面的考核，如劳动就业、社会保障、环境保护和可持续发展等。

(三)解决中央和地方间的财权事权不匹配问题

在税制改革上，要合理划分中央和地方政府的财权、事权，依法治税。在财政上，适当将一些税种划归地方，并且调整中央对地方的税收返还基数，解决地方政府财政支出上的瓶颈问题。而地方财政收入的解决，对于消除地方政府的支出约束，解决宏观调控效果弱化的问题是非常有帮助的。

(四)制定宏观调控政策应该注重民众预期

中央政府在制定宏观调控政策的时候，应该充分考虑市场主体的预期，这样宏观调控政策才有可能发挥好的作用。因此，中央政府在制定宏观调控政策之前，应该充分调查市场主体可能产生预期，并对可能的结果提前进行评估。只有这样，才能减轻市场主体“预期抗体”对宏观政策的抵消作用。此外，中央政府应着力建立相对稳定的经济运行规则体系，致力于制定合理的法律和规则，而不是随意或是突然颁布宏观调控政策。宏观调控政策本身应具有严肃性和稳定性。

注 释：

①根据《中国统计年鉴2007》相关数据计算。

②就业弹性，表示GDP每增长一个百分点所带动的就业增长率。图2的就业弹性数据为笔者根据历年《中国统计年鉴》相关数据计算而得。

主要参考文献：

[1]刘 伟，蔡志洲．中国宏观调控方式面临挑战和改革[Ｊ]．经济导刊，2006（6）．

[2]易宪容．为何新一轮宏观调控效果不佳[Ｊ]．新财经，2006（10）．

[3]赵 晓，谭国荣．看不见的手打败了多只看得见的手――对当前宏观调控及房地产调控的分析[Ｎ]．开放导报，2006（6）．

[4]程晓农．重新认识中国经济：增长的动力与结果[Ｊ]．当代中国研究，2003(1)．

[5]Montinola, G., Yingyi Qian, and Berry Weingast (1995): “Federalism, Chinese Style: the Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, 48.

The Weakening of Macro Regulation Effects and the Governance in ChinaYu HuayiAbstract: At present, China’s basic macro economic policy maintains the orientation of “strengthening macro regulation and preventing economic overheat”. However, in recent years, we encounter the weakening effects problem in the implementation of the macro regulation policy. The author holds that the root cause lies in the endogenous conflict between the investment-oriented economic growth pattern and macro regulation in the existing system, which would be aggravated by the principle-agent relationship formed by the unitary index evaluation on the local governments’ performance by the central government and by the inconsistence between the two government levels in finance and personnel. In addition, when making macro policies, the central government may neglect the expectation of the civilians, so the effects are weakened to some extent.Key words：Macro Regulation; Investment-Oriented Economic Growth Pattern; Principle-agent Relationship; Expectation